Avalik erialaühenduste ühispöördumine justiitsministeeriumi poole

Planeerimis- ja ehitusõiguse kodifitseerimine pole täitnud oma eesmärki. Planeerimis- ja projekteerimisvaldkonna erialaühendused soovitavad uut planeerimisseadust ja ehitusseaduse eelnõu praegusel kujul mitte vastu võtta. Erialaühendused leiavad, et viie aasta jooksul läbi viidud planeerimis- ja ehitusõiguse kodifitseerimise tulemust saab pidada üksnes iluvigade paranduseks.

Justiitsministeerium on kirjeldanud uute seaduste loomise mõtet järgmiselt: „Kodifitseerimise mõte on eeskätt luua õiguskindlust ja -selgust, lihtsustades regulatsiooni leidmist õiguse rakendajale ja andes samal ajal ülevaatliku pildi kehtivast õigusest tervikuna.” Liidud leiavad, et kirjeldatud suunas liikumine on väga vajalik, kuid valminud eelnõud ei vasta sellele eesmärgile. Liitude hinnangul sisaldavad uued eelnõud sama palju probleeme kui kehtivad seadused. Probleemide lahendamist tuleks alustada valdkonna üldmõistete asjakohasest sõnastamisest, vastuolude kõrvaldamisest ning ruumilise arengu, planeerimise, projekteerimise ja ehituse olemuslike omaduste arvestamisest.

Mõned näited protsessi vastuolulisest tulemusest.

Planeerimisseaduse eelnõus on välja toodud hulgaliselt positiivseid eesmärke nagu näiteks elukeskkonna parendamise põhimõte (§ 10), otstarbeka, mõistliku ja säästliku maakasutuse põhimõte (§ 14) jm, kuid samu eesmärke pole üldse arvestatud ehitusseaduse eelnõus. Niisuguste eesmärkide määratlemine üksnes planeerimisvaldkonna ülesandena põhjustab kodanike ekslikke ettekujutusi ning asjatuid ootusi, mida pole võimalik õiguspäraselt täita. Üldistel põhimõtetel ja eesmärkidel on sisu üksnes siis, kui need kehtivad läbivalt kogu valdkonnas, sh projekteerimises ja ehituses.
Planeerimisseaduse eelnõu § 9 järgi tegeleb kogu valdkonnas riigi või riigipoolse nõustamisega siseministeeriumi juhend. Pole selge, kuidas saab juhendile küsimusi esitada või kuidas saab staatiline juhend jooksvaid probleeme lahendada. Vastavalt Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammile 2011–2015[1] tuleb kodifitseerimise protsessis kaaluda riigiarhitekti ametikoha loomist ning planeerimistegevuse viimist keskkonna- või majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumisse. Valdkonnas tuleb luua võimalused riigi, kohalike omavalitsuste ja kodanike infovahetuseks, mis hoiaks ära suure osa ülemäärasest bürokraatiast. Erialaühendused on seisukohal, et selleks on vaja institutsiooni, kus probleeme lahendab piisav hulk erialaspetsialiste.

Ehitusseadustiku eelnõu § 3 järgi on ehitis defineeritud kui miski, mille omadused võimaldavad seda eristada teistest asjadest. Ehitise definitsioonist ei ole võimalik selgelt aru saada, mis on ehitis või mis ei ole ehitis. Selline definitsioon tekitab probleeme kogu valdkonnas.

Peale eespool välja toodud näidete on eelnõudes rohkelt muidki küsitavusi. Näited aga puudutavad üldisi sätteid ja nende parandamine toob juba iseenesest kaasa vajaduse töötada eelnõud uuesti põhjalikult läbi.

Planeerimis- ja projekteerimisvaldkonna erialaühenduste hinnangul on justiitsministeerium teinud vea, käsitledes valdkonna spetsialiste kodifitseerimisprotsessis huvigruppidena, mitte asjatundjatena. Sellise protsessi tulemusel on valminud eelnõud, mis ei paranda valdkonna praegust olukorda.

Erialaühendused leiavad, et ümberkorraldustel oleks mõtet vaid siis, kui need aitavad valdkonnas selgust luua. Seda eesmärki eelnõud esitatud kujul ei täida.

Erialaühendused tänavad justiitsministeeriumi kaasamise eest, kuid soovitavad valitsusel ja riigikogul praegusel kujul eelnõude vastuvõtmisest loobuda ning jätkata tööd valdkonna spetsialistide kaasabil.

Eesti Arhitektide Liit

Eesti Planeerijate Ühing

Eesti Sisearhitektide Liit

Eesti Maastikuarhitektide Liit

Eesti Arhitektuurimuuseum

MTÜ Linnalabor

Eesti Arhitektuurikeskus

Eesti Kunstiakadeemia arhitektuuriteaduskond

Tallinna Tehnikakõrgkooli arhitektuuri ja keskkonnatehnika teaduskond

Kommentaarid

Kultuuriministeeriumi seisukoht:
Kultuuriministeerium jätab kooskõlastamata planeerimisseaduse (PlanS), ehitusseadustiku (EhS) ning ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse eelnõu, seda mitmel põhjusel.
Esiteks seetõttu, et kahetsusväärselt ei ole seni kohtunud asjassepuutuvad ministrid, et leida parim lahendus luua riigiarhitekti ametikoht arhitektuurivaldkonna paremaks halduseks riigis.
Teiseks, EhS ja muinsuskaitseseadus tuleb omavahel paremini siduda: nähakse võimalust siduda omavahel paremini mälestise või muinsuskaitsealal paikneva ehitise konserveerimisel, restaureerimisel ja ehitamisel nõutavad muinsuskaitse eritingimused ning ehitamisel nõutavad projekteerimistingimused, samuti ehitusseadustikust tulenev ehitusluba ja muinsuskaitseseadusest tulenev tööde alustamise luba. Samuti nähakse minister Rein Langi justiitsministeeriumile saadetud kirjas võimalust ühtlustada ehitusprojektile esitatavaid nõudeid. „Väljatöötatavate muudatusettepanekute ühtne eesmärk on lihtsustada kodaniku suhtlemist riigi ja kohaliku omavalitsusega selliselt, et ehitamisega seotud haldusmenetlus ei oleks n-ö tavalise ehitise ja kultuurimälestiseks oleva või muinsuskaitsealal paikneva ehitise korral projekteerimistingimuste, ehitusloa ja kasutusloa taotluste esitajate jaoks oluliselt erinev,” ütleb Lang kirjas.
Kolmandaks tuuakse välja vajadus muuta PlanS sõnastust: praegu nõuab seadus eritingimuste koostamist üldplaneeringule ainult juhul, kui planeeritavale alale jääb muinsuskaitseala või selle kaitsevöönd. Muinsuskaitsealasid on Eestis vaid kaksteist, kuid ka muudel aladel, kus on mälestisi, on vaja üldplaneeringu koostamise käigus analüüsida piirkonna väärtusi muinsuskaitse seisukohast ja anda muinsuskaitse eritingimustega lähtekohad planeeringu koostamiseks. Kõikjal maailmas on muinsuskaitse suund hõlmata peale riikliku tasandi ka planeeringute ja kohalikku tasandit. „Riiklikule kaitsele alternatiivsete kaitsemeetmete puudumine põhjustab survet objektide mälestiseks tunnistamiseks (kõigi omanike gruppide hulgast tulev ettepanekute rohkus) ning suurt halduskoormust,” on Langi seisukoht. Samuti on kirjas esitatud detailplaneeringute koostamist puudutavate sätete ümbersõnastamise ettepanekud.
Neljandaks tehakse ettepanek EhS ja PlanS rakendamise seaduse eelnõusse lisada lõik, mis puudutab muinsuskaitse eritingimuste sisu täpsustamist ja mille kohaselt kehtestatakse üldplaneeringu ja detailplaneeringu muinsuskaitse eritingimuste koostamise kord kultuuriministri määrusega.

Siseministeeriumi seisukoht:

Regionaalminister Siim Valmar Kiisler jättis justiitsministeeriumist neile kooskõlastamiseks esitatud planeerimisseaduse (edaspidi: PlanS eelnõu), ehitusseadustiku (EhS eelnõu) ning ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse kooskõlastamata. Eelnõudes puudub siseministeeriumi arvates ühtne ja üheselt arusaadav mõistete süsteem, justiitsministeeriumile saadetud kirja lisas on ka selgitust vajavad mõisted välja toodud. „PlanS eelnõu ei ole minu hinnangul Riigikogule esitamiseks küps,” ütleb Kiisler saadetud kirjas. Ja jätkab: „Eelnõus esineb liialt palju ebatäpsusi ja ebaselgust. [—] Lisaks on eelnõu raskesti loetav, sest sisaldab palju kordusi, selle ülesehitus on kohati ebaloogiline”. Kirjas on ka öeldud, et kuigi planeerimisseaduse eelnõus nähakse analoogselt kehtiva planeerimisseadusega ette detailplaneeringuga põhjendatud juhtudel üldplaneeringu muutmine, ei reguleeri eelnõu sellise muudatuse üldplaneeringusse sissekandmist. Järelikult ei ole üldplaneeringu ajakohastamise võimalus ilma uue üldplaneeringu menetluse läbiviimiseta eelnõu järgi võimalik. EhS eelnõu osas märgitakse kirjas, et sätestatud ehitise ja ehitamise mõisted on EhS eelnõus niivõrd laiad, et seadustikus sätestatud nõudeid saab edaspidi kohaldada ka sellistele objektidele, mida tavapäraselt ehitisteks ei peeta. „Kuna ehitusseadustiku läbivad põhimõtted kohalduvad ükskõik millise ehitise ehitamisele (ka nt liivakastile) ning kõikidele isikutele, siis seaduse rakendamisel võib tekkida olukord, kus näiteks eramaja korrashoiuks (sh lihtsate tööde tegemiseks) on vaja palgata isik, kes omab vastavaid teadmisi ja oskusi (ehitusseadustiku eelnõu § 10 lg 1). Praktika on näidanud, et liiga keerulised reeglid ja pikaajaline menetlus soodustavad ebaseaduslikku ehitustegevust,” öeldakse kirjas. Kokkuvõttes pole siseministeerium PlanS eelnõu ühelgi viisil heaks kiitnud. Nii PlanS eelnõu kui ka EhS eelnõu kooskõlastamiseks ette nähtud aeg, arvestades muu hulgas puhkusteperioodiga, on olnud ebamõistlikult lühike. Nii siseministeeriumi kui ka teiste huvigruppidega on vaja eelnõude parandamisel ning konkreetsete sätete sõnastamisel edaspidi järjepidevalt koostööd teha. Vaid põhjaliku koostööna valminud eelnõude näol on võimalik tagada praktikas rakendatav ning ilmnenud probleeme lahendav planeerimis- ja ehitusõiguse regulatsioon.

Peeter Pere, Eesti Arhitektide Liidu esimees:

EAL on oma esindajate kaudu osalenud planeerimis- ja ehitusõiguse kodifitseerimisprotsessis aastaid.

See tegevus on olnud pingeline ja ajamahukas. Osalejad on oma põhitöö kõrvalt kogu valdkonna ja avalike huvide eest seistes läbi töötanud rohkelt tekstimaterjale, kulutanud koosolekutel väärtuslikke tunde ja kaotanud kindlasti ka parajal hulgal neile endile vajalikke närvirakke. Oleme arutanud töögrupis ja eestseisuses üles kerkinud küsimusi. Oleme arhitektuurikojas valdkonna probleeme lahendanud ja siis need edastanud vastavale instantsile, lootes ikka saavutada paremat, terviklikumat, monoliitsemat, selgemat ja lihtsamat seaduste kogu. Sellist, kust ei saa erinevad arvajad enestele meelepäraseid tõlgendusi välja noppida. Idealism? Küllap vist. Nüüd, kui seadus on kooskõlastusringis, näeme suure osa oma panuse kõrvalejätmist, sellega mittearvestamist ja ka lausa sellele vastutöötamist. Kas juristid on siis valdkonna esindajatest suuremad asjatundjad? Seaduse sõnastamisel kindlasti, sisuga täitmisel aga mitte ilmtingimata.

Kogu kulutatud väärtusliku aja tulemusena peame kahjuks tõdema, et esitatud materjal on väga paljuski tühi töö. Eriti kahju on sellest, et riigiarhitekti institutsioon – erialaspetsialist ühes oma meeskonnaga – on asendatud „juhendiga ametnikele”. Ometi oleme koostöös seadusetundjatega teinud eelnõude täiendamise osas justiitsministeeriumile konkreetsed seadusepunktide täiendamise ettepanekud ning esitanud oma seisukohad parema planeeringumenetluse osas.

Ühiskond toimib ajas ja ruumis. Ruumil on Eesti ühiskonna ja kultuuri arengus võtmeroll. Sellises rollis ruumi arengu suunamist ei ole võimalik piisavalt tagada üksnes üldiste menetluslike protseduuride kehtestamisega. Ruumi arengu suunamine eeldab riigi aktiivset ja hoolsat tegevust, mis tähendab, et riigil on mandaat anda ühiskonna kasutuses ruumi arengusse ka sisuline ja võimalikult terviklik panus.

Eesti Arhitektide Liidu arvates oleks pikaajaliselt jätkusuutliku elukeskkonna tagamiseks ja ruumilise reostuse vältimiseks vaja riigi aktiivsemat, terviklikumat ja läbimõeldumat tegevust. Seda riigi ülesannet saaks täita riigiarhitekti institutsioon, mis koondaks ja kasutaks selle ülesande täitmiseks parimat oskusteavet planeerimise ja arhitektuuri alal.

Põhiseaduse preambuli järgi on riik praeguste ja tulevaste põlvede ühiskondliku edu ja üldise kasu pant – riik peab tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade.

Teele Pehk, Linnalabori juht:

Linnalabor tegi planeerimisseaduse eelnõu osas ettepanekud, mis keskendusid neile punktidele, mis käsitlevad huvirühmade osalemist planeerimisprotsessis. Ruumiline planeerimine on sedavõrd tähtis teema, et avalikkuse kaasamise mehhanisme on eelnõus vaja tugevdada. Eelnõus palju kasutatud sõnad „koostöö” ja „kaasamine” on jäänud väga abstraktseks ning eri huvirühmade osalemisvõimalused planeeringute koostamisel on tegelikult halvenenud. Seadusesse tuleks sisse tuua mõisted „lähteülesanne“ ja „kaasamiskava“. Huvitatud isikutele ja puudutatud huvirühmadele tuleb anda võimalus konkreetse planeeringu eesmärkide seadmisel kaasa rääkida juba enne planeeringu algatamist. Kaasamiskava abil saab paika panna planeeringu avalike väljapanekute ja arutelude hulga, lähtuvalt teema olulisusest, ala suurusest, avalikust huvist ja puudutatud isikute hulgast. Nii üldplaneeringu kui ka teiste planeeringuliikide menetlusprotsessi tuleb muuta nii, et planeeringu avalik väljapanek ja arutelu korraldatakse enne planeeringu vastuvõtmist. Keskkonnaorganisatsioonide kaasamine on eelnõus lahendatud poolikult, sest käsitletakse vaid looduskaitseorganisatsioonide kaasamist. Peame vajalikuks sotsiaalse ja ruumilise huviga organisatsioonide (nt piirkonna- ja külaseltside) integreerimist seaduse teksti, sest planeeringud on mitmetahulised ning hõlmavad lisaks keskkonnamõjudele ka sotsiaalsete ja finantsmõjude hindamist. Miljööväärtuslike alade projekteerimistingimuste menetlemine peaks olema avalik ja piirkonnaseltse tuleks toimuvast teavitada.

Toomas Paaver, Eesti Arhitektide Liidu esindaja õigusloome töögruppides:

Justiitsministeeriumi saalides peeti viimaste aastate jooksul hulgaliselt nn huvigruppide koosolekuid. Nendel koosolekutel oli meeldiv õhkkond, pakuti kooki ja kohvi, kõiki kuulati rahulikult ja käis elav arutelu. Selles mõttes ei saa kaasamistööle midagi ette heita.

Probleem on aga selles, et planeerimisseaduse (PlanS) ja ehitusseadustiku (EhS) eelnõu koostajad ei ole sügavuti süvenenud meie valdkonna eripäradesse. Kõik arutelud toimusid paragrahvide kaupa üksikasju arutades ning üldistele probleemidele lahendust ei otsitudki.

Tegelikult algasid suuremad üldprobleemid juba 2003. aastast, kui PlanS ja EhS teineteisest eraldati. Planeerimises ja ehituses kasutatavad mõisted on tänaseni vastuolus, mille tõttu isegi paljud elementaarsed sõnad on muutunud mõttetuks. Uute eelnõudega on umbes samamoodi. PlanS räägib elukeskkonna parendamisest, aga see ei laiene EhS-le. Seega saab õiguslikus mõttes elukeskkonna parendamine toimuda üksnes paberil, mitte päriselus.

PlanSiga on omad probleemid. Kuigi selles seaduses kõlavad ilusad ideaalid, tuleb mõista, et detailplaneeringute süsteem on ajale jalgu jäänud – selle puhul pole arvestatud üha dünaamilisemaks muutuva maailmaga. Planeeringuid menetletakse kaua ja pidulikult, kuid tihti aeguvad need moraalselt juba enne menetlusprotsessi lõppemist. Süsteem peab muutuma paindlikumaks. Praegune eelnõu selles asjas eriti midagi ei muuda.

Meie riigis usutakse liiga palju dokumentidesse ning liiga vähe inimestesse ja asjatundjatesse. Tulevikuvõimalused seisnevad selles, et riik võiks hakata nägema, et arhitektid ja muud professionaalid saavad probleemid ise jooksvalt lahendada. Selle asemel, et kulutada aega ja maksumaksja raha bürokraatlikele dokumentidele ja kirjavahetusele, tuleb vahendid suunata selliste avaliku sektori töökohtade loomisele, mille eesmärgiks on sisuline töö avalikes huvides.

Erialainimesed ja ka kodanikud räägivad palju avaliku ruumi arengust, kuid eelnõud isegi ei sisalda sellist ega sellesarnast mõistet. Avalik sektor ei tööta süsteemselt avaliku ruumiga. Igas muus valdkonnas paistab leiduvat mõni riigiasutus, kes reageerib ühiskonna arengule, mõtleb jooksvalt, visioneerib ja otsib lahendusi. Meie valdkonnas sellist asutust pole. Riigiarhitekti institutsiooni või kuidas tahes nimetatud koordineerivat asutust ongi vaja selleks, et riik väljuks paberitest, mõistaks päriselu ja asuks kodanike teenistusse. Õigusloomes tuleks esmalt mõista, et arhitektid-planeerijad pole mitte huvigrupp, vaid pakuvad riigile oma abi.