Kui suveräänne on Eesti?

Ivar Raig

Viimastel aastatel on Euroopa poliitika-, õigus- ja majanduskeskkonnas muutunud väga palju föderaalriigistumise suunas.

Suveräänsuse mõiste võttis esimesena kasutusele prantsuse jurist Jean Bodin 1576. aastal ilmunud teoses „Les six livres de la République”, kus ta esitas oma monarhiateooria, kus defineeris suveräänsuse kui riigi piiramatu ja igavese võimu. Laialdasemalt võeti termin kasutusele koos püsivate ja stabiilsete riikide kujunemisega Euroopas XVII sajandi keskpaigas. Suveräänsuse kui tänapäeva rahvusvaheliste suhete peamise printsiibi kohaselt on igal riigil õigus täielikule sise- ja välispoliitilisele sõltumatusele teistest riikidest. Suveräänsus pole aga kunagi absoluutne. ÜRO hartast tuleneb näiteks õigus vajadusel mõista kohut teise riigi kodanike üle. Oma „ülemvõimu” suudavad riigid maksma panna erineval määral. Rahvusriikide tekkimise ajal valitsesid maailma impeeriumid, ja täielikumalt said oma suveräänsust praktikas kehtestada vaid suurrahvad. Tõeliselt suveräänsed demokraatlikud rahvusriigid said Lääne-Euroopas hakata arenema alles pärast Teist maailmasõda ÜRO ja Nato egiidi all. Ida-Euroopa rahvusriikide kujunemine sai uue demokraatliku sisu aga alles Nõukogude Liidu lagunemise järel 1991. aastal.

Kõrvuti rahvusriikide suveräänsuse tõusuga on toimunud rahvusvaheliste suhete, poliitika ja majanduse kiire globaliseerumine, mis omakorda on sundinud rahvusriike rohkem või vähem vabatahtlikult loovutama oma suveräänsust mitmesugustele rahvusvahelistele organisatsioonidele ja riikidevahelistele ühendustele, mis on ühelt poolt suurriikide mõju all, kuid teiselt poolt võivad sekkuda isegi suurriikide siseasjadesse. Stanfordi ülikooli professor Stephan D. Krasner on kirjeldanud suveräänsuse tänapäevast toimimist kui „organiseeritud silmakirjalikkust”. See ei tähenda veel, et suveräänsus on ajale jalgu jäänud. Teatud piirangud rahvusriikide tegevusele on olnud iseloomulikud juba rahvusvaheliste süsteemide tekkimisest alates. Riikide ülimlikkus sellepärast vajabki alalist kaitsmist, toonitab Krasner, et seda pidevalt rikutakse.1
16. novembril 1988. aastal deklareeris ülemnõukogu, et „Eesti NSV suvereniteet tähendab, et talle kuulub tema kõrgemate võimu-, valitsemis-, ja kohtuorganite näol kõrgeim võim oma territooriumil. Eesti NSV suvereniteet on terviklik ja jagamatu”. Selle otsusega algas Eesti suveräänsuse taastamine de facto. 1992. aastal heaks kiidetud põhiseaduse § 1 kohaselt „Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas. Eesti iseseisvus ja sõltumatus on aegumatu ja võõrandamatu”. Selle ja mitmete teiste sätete pärast peetakse Eesti põhiseadust üheks kõige tugevamat suveräänsust taotleva riigi põhiseaduseks Euroopas. Põhiseaduse assamblee liikmed taotlesid seda täie veendumusega ning neid ei saa süüdistada silmakirjalikkuses. Kuid see ei tähenda, et Eestil kui väikeriigil ei võiks aja jooksul tekkida oma riikluse, julgeoleku ja majanduse huvides vajadus teatud määral oma suveräänsust piirata ning jagada. Suveräänsust ei saa pidada täielikult võõrandamatuks ja aegumatuks. Kõik riigid piiravad paratamatult teatud küsimustes oma suveräänsust, delegeerides seda rahvusvahelistele organisatsioonidele või teistele riikidele. Kindlasti pole õigus neil poliitikutel, kes on väitnud, et suveräänsus kas on või seda ei ole, nagu näiteks raseduse puhul. Poliitilisi ja sotsiaalseid protsesse ei ole enamasti õige võrrelda looduslikega. Suveräänsus on suhteline, seda pole ühelgi riigil, ettevõttel või isikul piisavalt palju ning ajas (näiteks sõja, valitsus-, poliitika-, majandus- või keskkonnakriisi tingimustes) võib see kiiresti muutuda.
Eksivad ka need, kes arvavad, et globaliseeruvas maailmas, kus riikidevaheline vastastikune sõltuvus ja seotus on kasvanud, on suveräänsus igand. Globaliseerumine poliitikas ja majanduses, tehnoloogilised uuendused ja internet on küll teinud maailma väiksemaks, kuid riikide ja rahvaste enesemääramise tahe on jäänud põhimõtteliselt samaks. Küsimus on suveräänsuste vahetamise bilansis: tuleb püüda mitte ära anda rohkem iseotsustamise õigust kui saadakse vastu osalust kaasotsustamises. Kui riik oma iseseisvust ei kaitse, võib juhtuda, et teatud aja jooksul suveräänsus üksjagu nõrgeneb või isegi kaob.
Paljudes riikides, sealhulgas Eestis on hakatud defineerima riigi kui tänapäeva suverääni tunnuseid ja mõõtma suveräänsuse tugevust. Lähtudes suveräänsust kandvate riikide mitmekesisusest, töötasid Eiki Berg ja Ene Kuusk välja metoodika suveräänsuse võrdlevaks mõõtmiseks. Nad toovad eraldi välja sisesuveräänsuse (riigisisese legitiimsuse) ja välissuveräänsuse (tunnustamise teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide poolt). Sisesuveräänsust on mõõdetud riigi sümboolsete tunnuste (lipp, pealinn, rahvuspühad), valitsemisinstitutsioonide (riigipea, valitsus, parlament, kohus, põhiseadus),  rahasüsteemi, territoriaalse terviklikkuse ning püsielanikkonna olemasoluga. Välissuveräänsuse tunnusteks on välispoliitiline sõltumatus, riigi kaitsevõime, diplomaatilised suhted teiste riikidega ja liikmesus rahvusvahelistes organisatsioonides.2 Nii saab eristada suveräänsuse jagamatuid ja jagatavaid tunnuseid, de iure ja de facto suveräänsust.
Eelnimetatud autorite empiirilise uurimuse tulemusena selgus, et kõige suveräänsem riik maailmas oli 2004. aasta andmetel Šveits. Eesti asus Šveitsiga lähedasel positsioonil. Autorid ennustasid, et pärast ühinemist ELiga Eesti suveräänsusnäitajad mõnevõrra langevad seoses kohustusega rakendada liidu nn nullsummapoliitikat, eelkõige rahapoliitikat ja kodakondsuspoliitikat. Berg ja Kuusk nägid ette ka võimalust Eesti suveräänsusastme tõusuks, juhul kui Eesti saab tunnustatud piirilepingu Venemaaga ning kasvab Eesti diplomaatiliste suhete arv kolmandate riikidega.
Nimetatud riigiteadlaste 2009. aasta uuring andis maksimaalsed suveräänsuspunktid kümne palli süsteemis USA-le. Uuringusse valitud 40 riigi hulgas järgnesid Šveits ja Venemaa 9,8 punktiga: Venemaal puudus piirileping osaga naabritest, Šveitsil olid aga tekkinud probleemid alalise elanikkonnaga. Teistest riikidest sai näiteks Kanada suveräänsus 9,4 punkti, Serbiale anti 8,7, Eestile 8,3, Küprosele 7,5 ja Andorrale 6,2 punkti.3 Eesti suveräänsuspunktid viisid alla nii territoriaalse terviklikkuse hinne (piirilepingu puudumine Venemaaga) ja alalise elanikkonna ebastabiilsus kui ka nõrk kaitsevõime ja suhteliselt vähesed diplomaatilised suhted kolmandate riikidega.
Võttes arvesse uuringus kasutatud suveräänsuse mõõtmismetoodikat, kus on võrdsustatud riikide suveräänsustunnuste kvantitatiivsed ja kvalitatiivsed (enamasti subjektiivselt hinnatud) tunnused ning kus paljud tunnused on võrdse kaaluga liidetud kümme punkti skaalasse, pole raske neid uurimistulemusi täpsustada või isegi vaidlustada. Selleks pole aga erilist põhjust, sest viimastel aastatel on Euroopa poliitika-, õigus- ja majanduskeskkonnas muutunud väga palju föderaalriigistumise suunas. Need on olulisel määral vähendanud kõikide liidu liikmesriikide, eriti aga väiksemate ja võlakriisis rahvusriikide suveräänsust.
Näiteks 2009. aastal hakkas kehtima ELi Lissaboni leping, millega muudeti ELi lepingut ja Euroopa Ühenduse asutamislepingut. Sellega viidi mitu uut poliitikavaldkonda ELi institutsioonide ainupädevusse, mis tähendab, et neis valdkondades on Lissaboni leping ülimuslik ELi liikmesriikide põhiseaduse ja seaduste suhtes. Varem kehtinud alusleppega võrreldes suurendati Lissaboni leppega ELi pädevust 68 poliitikavaldkonnas, kusjuures 49 valdkonda olid uued ja 19 valdkonnas hakati kasutama kvalifitseeritud enamusega hääletamist, mis tähendab, et märgatavalt vähenes liikmesriikide vetoõigus valdkondades, kus rahvusriigid said seda varem kasutada.
Lissaboni leping avas uued võimalused rahvusriikide suveräänsuse piiramiseks ka Euroopa Kohtu õiguste laiendamisega ELi õiguse tõlgendamisel. Loodud on ka uued rahvusriigiülesed institutsioonid (EL ülemkogule alaline eesistuja (2,5 aastaks valitav president), EL välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (komisjoni asepresidendi staatuses), ELi ühtne diplomaatiline korpus, piirivalve jne). EL on üha laialdasemalt saanud tunnustust kui uus iseseisva õigusvõimega autonoomne juriidiline isik. Varem ei olnud EL-il liikmesriikidest eraldi juriidilist staatust ning teistes rahvusvahelistes organisatsioonides oli tal vaid vaatleja staatus. Kuid nüüd kuulub näiteks G20 koosseisu EL ja 19 riiki, sealhulgas neli ELi liikmesriiki. Ka teistes rahvusvahelistes organisatsioonides võib EL järk-järgult muutuda juriidiliselt oma liikmesriikidest eraldiseisvaks, nii nagu Saksamaa keskvalitsus liidumaadest või USA keskvõim osariikidest.
Kõrvuti suveräänsusastme de iure alanemisega liidu Lissaboni lepingu jõustumise tulemusena on täheldatav veel täiendav de facto suveräänsusastme vähenemine seoses majandus- ja võlakriisi ületamisega Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) kaasabil.
Eestis rahvahääletusel heaks kiidetud põhiseaduse täiendamise seaduse (PSTS) teise paragrahvi kohaselt „Eesti kuulumisel ELi kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid kohustusi”. Põhiseadus välistab põhimõtteliselt piiramata volituste andmise ELile ja temaga seotud institutsioonidele. See peaks tähendama, et iga uus liidu alusleping või selle täiendus, millega antakse ära Eesti suveräänsust või võetakse uusi kohustusi, saab hakata Eestis kehtima vaid juhul, kui vastavalt on muudetud Eesti põhiseadust. Seda saab antud küsimustes teha aga üksnes rahvahääletusel.
Sellise kaitseklausli lisamine referendumil heaks kiidetud põhiseaduse täiendamise seadusse pidi kaitsma Eesti riigi ja rahva suveräänsust. Nagu teada, pole aga enamik riigikogu liikmeid soovinud riigi suveräänsuse kaitseks rahvahääletust korraldada, kuigi selleks andsid põhjust nii Lissaboni lepinguga kui ka ESM asutamislepinguga ühinemine. Paljude juhtivate juristide (Allar Jõks, Indrek Teder ja 9 riigikohtu liiget, kes hääletasid ESMi asutamislepingu põhiseaduspärasuse vastu)  arvates pole ESMiga ühinemine kooskõlas Eesti põhiseaduse sätetega. Eesti riigikohtu 12. juuli 2012. aasta otsuses ESMi asutamislepinguga ühinemise kohta on kirjas, et „Üldkogu hinnangul ei ole PSTS volituseks legitimeerida ELi lõimumisprotsessi ega piiramatult delegeerida Eesti pädevust ELile. Seetõttu peab eeskätt Riigikogu iga ELi aluslepingu muutmisel, samuti uue aluslepingu sõlmimisel eraldi läbi arutama ja otsustama, kas ELi aluslepingu muudatus või uus alusleping toob kaasa sügavama ELi lõimumisprotsessi ja sellest tuleneva Eesti pädevuste täiendava delegeerimise ELile. Kui jah, siis on selleks vaja küsida rahva nõusolekut ja tõenäoliselt täiendada uuesti põhiseadust”.
Arvestades Euroopa komisjoni juhtide (J. M. Barroso, V. Reding jt) viimaste aastate otseseid üleskutseid liikuda majandus- ja võlakriisi ületamiseks kiirendatud korras föderaalsema ELi või isegi Euroopa Rahvusriikide Föderatsiooni moodustamise suunas, on mitmed valitsusjuhid (A. Merkel, D. Cameron jt) pidanud vajalikuks Euroopa edasise lõimimise legitimi­seerimise huvides muuta ELi aluslepinguid ja reformida ELi poliitikasuundi, et Euroopa koostöö saaks demokraatlikum, kodanikele arusaadavam ja lähedasem ning Euroopa majandus maailmas konkurentsivõimelisem. Kuid praegu on oht, et need ettepanekud muudavad ELi juhtimise hoopis tsentraliseeritumaks ja bürokraatlikumaks ning kasvatavad selles suurriikide mõju. 
Seega tuleb meil varem või hiljem hakata muutma Eesti põhiseadust. Mida varem me sellega alustame, seda parem meie endi riigi õigussüsteemi legitiimsusele ja rahva õiguskuulekusele. Eesti põhiseaduse tekst peab olema rahvale arusaadav ja otseselt loetav. Praegu tuleb aga põhiseaduse toimimist lugeda koos ELi aluslepingute, liitumislepingu, ESMi asutamislepingu ja viimase juurde käiva riigikohtu otsusega.    Mitmed Eesti põhiseaduse paragrahvid on muutunud sisuliselt kehtetuks. Näiteks Eesti õhiseaduse paragrahv 111: „Eesti raha emissiooni ainuõigus on Eesti Pangal”. Eesti raha kui suveräänsuse ühte tunnust pole enam olemas, rääkimata raha emiteerimise ainuõigusest. Riigikogu on kaotanud suurema osa oma õigusloome suveräänsusest. ELi institutsioonides Brüsselis, Strasbourg’is või Luxembourg’is vastu võetud liidu õigusaktide osatähtsus ulatub juba üle 85 protsendi Eestis rakendatavate õigusaktidest.
Seega, võttes arvesse aastatel 2004–2013 Eestis toimunud poliitilisi ja majanduslikke muutusi, on Eesti suveräänsus märgatavalt vähenenud. Kui 2004. aastal sai Eesti Bergi ja Kuuse suveräänsus­uuringus maksimumilähedased punktid, siis 2009. aastal 8,3 punkti kümnest võimalikust. Kui uuring tehtaks sama metoodika alusel ka 2013. aasta andmetel, siis usun, et Eesti ei saaks enam üle 7 punkti, sest lisaks iseseisva rahanduse kaole on vähenenud ka fiskaalsuveräänsus. Vaid murdosa Eesti riigieelarvest otsustatakse riigikogus. Seega on Eesti viimase kümne aastaga kaotanud vähemalt veerandi oma suveräänsusest.
Lõpetuseks teen ettepaneku moodustada töögrupp riigikogu liikmetest, juristidest ekspertidest ja Eesti põhiseaduse autoritest Eesti põhiseaduse ja suveräänsuse kaitseks, aga ka võimalike ettepanekute väljatöötamiseks põhiseaduse muutmiseks või täiendamiseks lähtudes Eesti põhiseaduse aluspõhimõtetest ja Eesti huvidest globaliseeruvas maailmas.

1 S. D. Krasner, Sovereignity. Organized Hypocricy. Prinston University Press,1999.
2 E. Kuusk, E. Berg, Suveräänsus – kuidas mõista ja mõõta? Kogumikus: Iganenud või igavene? Tekste kaasaegsest suveräänsusest. Toimetanud H. Kalmo ja M. Luts-Sootak. Tartu 2010, lk 38–62.
3 E. Berg, E. Kuusk, What makes sovereignity a relative concept? Empirical approaches to international society. – Political Geography 2010, nr 29, lk 40–49.

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]
 

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming