Et olla või mitte olla riik

Tanel Kerikmäe, Katrin Nyman-Metcalf*

USA ja Eesti on mõlemad tunnustanud Kosovot, vaatamata sellele, et läbirääkimised Serbiaga ei andnud tulemusi. Palestiinat ei saavat aga tunnustada, kuna läbirääkimised Iisraeliga ei ole andnud tulemusi. Palestiina taotlus saada ÜRO täisliikmeks ja sellega kaasnev ülemaailmne debatt on taas äratanud küsimuse riikide tunnustamisest. See on ilmselt üks küsimustest, kus kõige selgemini nähtub õiguse ja poliitika kokkupuude. Eestlaste rahvuslik mälu teab aega, kui Eesti oli Nõukogude Liidu poolt okupeeritud. Siiski, osa riike toonitas, et ei tunnusta okupatsiooni – igal juhul mitte de iure. See tähendas iseseisva Eesti Vabariigi jätkuvat tunnustamist. Samas olid ju samad riigid diplomaatilistes suhetes NSVLiga või osalesid viimasega koos samades rahvusvahelistes organisatsioonides. Riikide tunnustamine on alati olnud suurelt osalt poliitiline küsimus. Siiski peab see sobituma rahvusvahelise õiguse süsteemi, kuna tunnustamine on aluseks süsteemi enda toimimisele. Dilemma on selles, kas pidada tunnustamist peamiselt poliitiliseks toiminguks või rahvusvahelise õiguse objektiivseks instrumendiks. Mis on riik? Rahvusvahelises õiguses on välja kujunenud riigi tunnusmärgid. Need kriteeriumid on kirjas 1930. aasta Montevideo konventsioonis, aga neid kasutatakse tavaõiguse kaudu ka laiemalt. Riigil peab olema territoorium, mis on enamvähem kindlaks määratud (lahkhelid piiride osas on tavapärased, kuid suurem ebamäärasus territooriumi suhtes oleks takistus). Teiseks peab olema rahvas, kes elab sellel territooriumil, kolmandaks valitsus, millel on kontroll riigi territooriumi ja rahva üle. Mõnikord lisatakse, et riik peab olema võimeline looma kontakte teiste riikidega, aga pigem vaadeldakse seda kui osa viimasest kriteeriumist (valitsus). Varasemas rahvusvahelises õiguses peeti neid määrajaid objektiivseteks faktoriteks. See tähendas, et kui maa-alal elas rahvas ja oli olemas toimiv valitsus, siis oli see riik. Riigi tunnustamine oli rahvusvahelise õiguse tähtis osa, kuna see võimaldas riikidevahelisi sidemeid, mis omakorda on rahvusvahelise õiguse toimimise aluseks. Riigikorra meeldivus ei omanud tähtsust ja tunnustamine ei tähendanud poliitilist heakskiitu. De facto ja de iure tunnustamise kasvav erinevus tekkis selleks, et võimaldada kriitikat teatud riikide tekkimisviisi vastu. Nüüdsest tunnustati riiki kui fakti. Diplomaatilisi, kaubanduslikke ja muid suhteid loodi aga „päris” riigiga, samal ajal võis poliitiliselt toetada näiteks okupeeritud riikide rahvast ja nende õigust enesemääramisele. Ameerika Ühendriikide hoiak Eesti suhtes Nõukogude okupatsiooni ajal on hea sellekohane näide.

Eriti sellest ajast, kui nii NSVL kui ka Jugoslaavia lagunesid, kujunes välja tava (eriti EL liikmesriikidel), et lisaks objektiivsetele riigi kriteeriumidele esitatakse riigile veel nõudmisi. Nii peab riik austama inimõigusi ja näiteks tagama vähemuste õigused (vt näiteks nn Badinteri aruanne). Kuigi on raske kritiseerida nõudeid inimõiguste suhtes, on nende sidumine tunnustamisaktiga problemaatiline, kuna sääraseid nõudeid ju juba olemas riikidele nende eksisteerimise jätkamise alusena ei esitata.

Rahvusvahelise õiguse eespool nimetatud kriteeriumide alusel ei ole kahtlust, et Palestiina on riik. Samas on piirkonna keerulise olukorra tõttu raske toetuda ainult tavalistele rahvusvahelise õiguse reeglitele. Mäletagem, et kui Iisrael loodi, tehti seda erakorraliselt ja ÜRO kaudu.

De facto ja de iure tunnustamine, eksiilvalitsuste roll

De facto ja de jure tunnustamine ei ole niivõrd juriidilised, vaid pigem poliitilised terminid. Seejuures on poliitilistel põhjustel välja kujunenud de facto mittetunnustamisega kaasnenud teatud tähtsad õiguslikud tagajärjed, näiteks kohtuotsustes Eesti vara kohta Nõukogude okupatsiooni ajal. Pigem on aga de facto mittetunnustamise juures just oluline sellega kaasnev sümboolika. Eestile oli seepärast oluline, et ei tunnustatud Eesti NSVd kui suveräänset riiki, mis oli osa Nõukogude Liidust, vaid Eesti oli suurele osale maailmale okupeeritud riik, mis sai nõuda täielikku iseseisvuse taastamist.

Balti riigid ei ole ainsad riigid, mille kohta on kasutatud keeldumist de iure tunnustamisest. Nad on aga unikaalsed, kuna säilitasid okupatsioonieelse identiteedi ning ka selle jätkuva tunnustamise de iure teiste riikide poolt pikemat aega. See mittetunnustamine kauakestva okupatsiooni kiuste ilmestab ex iniuria ius non oritur põhimõtte rakendumist, millest lähtub pretsedent sarnasteks olukordadeks tulevikus. Nii on Palestiina tunnustamise küsimuses võimalik võrdlusmoment Eesti, Läti ja Leeduga. Quigley toonitab, et see, mis nende riikide puhul kadus, on valitsuse kontroll, mitte riiklus.

Eestil oli teatavasti olemas eksiilvalitsus kogu Nõukogude okupatsiooni ajal, mis oli loodud okupatsioonieelse põhiseaduse kohaselt ning seda ka uuendati samadel alustel. Sümboolse tähtsuse kõrval on oluline ka eksiilvalitsuste juriidiline roll. Eksiilvalitsus ei saa riiki valitseda, ent eksiilvalitsusel on tähtis osa rahva identiteedi püsimisel. Eksiilvalitsus aitab alal hoida või isegi uuesti luua tingimusi, et riik saaks jälle iseseisvalt toimida. Lisaks näitab eksiilvalitsus, et rahval on olemas tõeline enesemääramise tahe.

Eesti Vabariigi eksiilvalitsust tunnustasid selle tegevuse ajal siiski ainult mõned teised eksiilvalitsused. Need Eesti Vabariiki esindavad diplomaadid, keda jätkuvalt tunnustati eelkõige Ameerika Ühendriikides, ei allunud eksiilvalitsusele.

Territoriaalne terviklikkus ja rahvaste enesemääramisõigus

Välist iseseisvust lubab rahvusvaheline õigus kahel juhul: koloniaalmaade ja võõrokupatsiooni alla sattunud maa-alade puhul (vt ÜRO millenniumi deklaratsioon). 1949. aasta Genfi konventsioonide 1977. aasta I lisaprotokoll rõhutab, et konventsiooni sätted rakenduvad ka relvastatud konfliktidele, mille käigus teostavad rahvad enesemääramisõigust koloniseerimise või okupatsiooni vastu. Mitmed rahvusvahelise õiguse uurijad usuvad, et on sündimas uus enesemääramisõiguse võimalus, milleks on nn „eraldumine viimase võimalusena” (remedial seccession). See on võimalik juhul, kui olemasolev riik rikub jämedalt vähemusrahvuse inimõigusi ja ka nende õigust sisemisele enesemääramisele (drastilisemad näited on genotsiid või selle oht, apartheid). Üldiselt on aga väga tavaline, et olukorras, kus sünnib uus riik, tekib vastuolu kahe tähtsa rahvusvahelise õiguse põhimõtte, riikide territoriaalse terviklikkuse austamise ning rahvaste enesemääramisõiguse tunnustamise vahel.

Konkreetses olukorras saab tugineda ühe või teise põhimõtte suuremale kaalukusele. Kanada ülemkohtu otsus aastast 1998 rõhutab, et nn sisemine enesemääramise võimalus ja õigus eralduda tekib vaid enesemääramisõiguse kontekstis, juhul kui rahvas on koloniaalja võõrvõimu all ning kui rahval ei lasta selles riigis, mille osa ta on, teostada õigust enesemääramisele. Kõigil muudel juhtudel on rahvaste enesemääramisõigus saavutatav olemasoleva riigi jurisdiktsioonis.

Kosovo on tänapäeval üks huvitavamaid näiteid tunnustamise olulisuse ja ka keerulisuse kohta. Kosovo oli Jugoslaavia riigi ajal ja ka enne Jugoslaavia loomist osa Serbiast. Kosovo tunnistas ennast iseseisvaks aastal 2008, aga juba aastast 1999 oli riik tegelikult olnud rahvusvahelise halduskontrolli all ja Serbia võimuvaldkonnast väljas. Kosovo territoorium on määratud, sealne elanikkond on piiritletud ning on olemas valitsus, millel on suurema osa territooriumi ja rahva üle kontroll. Seejuures on riigi sünd rahvusvahelises õiguses keerukas just eespool toodud kahe tähtsa põhimõtte võimaliku vastuolu tõttu. Esimese printsiibi kohaselt ei ole õigust Serbia territooriumi tükeldada ilma Serbia nõusolekuta. Teine printsiip aga kuulutab, et kui rahval ei ole võimalik riigis oma enesemääramist teostada, on neil õigus selle nimel eralduda. Selle olukorra keerukust praktikas näitab fakt, et Kosovot on tunnistanud umbes 70 riiki, s.t veidi enam kui kolmandik maailma riikidest. Nende hulgas leidub väga erinevaid riike, eri maailmaosadest ja eri riigikordadega, mis näitab, et tugi Kosovole kui riigile on mõjus. Mitmed olulised riigid ei ole Kosovot siiski tunnustanud, mistõttu Kosovo ei saa astuda rahvusvahelistesse organisatsioonidesse ja tema tegevus rahvusvahelisel areenil jääb piiratuks. Kuivõrd rahvusvaheline õigus on konsensuspõhine, siis mingit muud lahendust kui absoluutne tunnustamine säärasele olukorrale ei ole.

Valikud rahvusvahelistes suhetes on selgelt poliitilised, võrreldagu argumente näiteks Kosovo ja Palestiina iseseisvumise ja riigina tunnistamise juures. Ameerika Ühendriigid ja Eesti on mõlemad tunnustanud Kosovot, vaatamata sellele, et läbirääkimised Serbiaga ei andnud tulemusi. Palestiinat ei saavat aga tunnustada, kuna läbirääkimised Iisraeliga ei ole andnud tulemusi. Ka siis, kui Eestis 1991. aastal iseseisvus taastati, ei olnud kokkulepe NSVLiga taasiseseisvumise kriteeriumiks. Palestiina puhul esitatakse aga argumendina (mittetoimivaid) läbirääkimisi kui kriteeriumi, et riik saaks olla riik.

Topeltstandardite kasutamist on ka näha Venemaa retoorikas Lõuna-Osseetia ja Abhaasia puhul, mida võrreldakse Kosovoga. Venemaa on Kosovo iseseisvuse tunnustamise vastu, aga teatavasti selle poolt, et Lõuna-Osseetiat ja Abhaasiat riikidena tunnustataks. Kui säärane käitumine Venemaa poolt ei ole ehk eriti üllatav, oleks kurvastav, kui Eesti lähtub samadest põhimõtetest oma valiku tegemisel. Seni on välisminister Paet septembris 2011 väljendanud Eesti taunivat hoiakut Palestiina ÜRO liikmesuse avaldusele.

Mõningad järeldused

Kuigi rahvusvaheline õigus oleneb poliitikast vaieldamatult rohkem, kui igasugune riigisisene õigus, on tegemist ikkagi õigussüsteemiga. Piisab, kui vaadelda ÜRO liikmeskonna omavahelisi suhteid, tõdemaks et tegemist ei ole omavahelise armastusega, vaid pigem pragmaatilise arusaamaga, et riigid peavad omavahel suutma koostööd teha.

Riikide tunnustamise pigem poliitiliseks muutumisega kaasneb üks ebameeldiv probleem. Mitte meeldiva valitsusega üksust mitte tunnustades seatakse kahtluse alla kogu rahvusvaheline õigus. Rahvusvaheline süsteem on üles ehitatud sellele, et riigid saavad omavahel suhelda. Ka omavaheline poliitiline survestamine leiab aset süsteemi raames. Riikide tunnustamine on peaaegu alati keerukas, kuna vähe on neid olukordi (nagu Tšehhoslovakkia jagunemine), kus uued riigid sünnivad rahumeelselt ja kokkuleppe alusel.

Siinjuures võib ühineda Türgi peaministri Erdogani sõnadega, et Palestiina tunnustamine ei ole valik, vaid kohustus. Kui miski on rahvusvahelise õiguse alusel riik, peaksid teised riigid seda ka riigina tunnustama, ja mitte kui (lõpp)tulemust piirkonna rahuprotsessis, vaid kui säärase riikidevahelise suhestumise alust regioonis (ja maailmas).

Eriti ohtlik oleks siduda võimalus riigil saada teiste riikide tunnustus sellega, et võimalikud läbirääkimised uue riigi sünni üle peavad olema edukalt lõpule viidud, kuivõrd nn vastaspool (riik, millest eraldutakse) on ju alati poliitiliselt selle vastu. Eesti taasiseseisvumise juures oleks see tähendanud, et NSVL oleks saanud otsustada, kas ja kuidas Eesti tohib iseseisvuda. See ei oleks olnud vastuvõetav, kuna okupatsioon ja seega olukord, et Eesti oli Nõukogude Liidu osa, oli õigusevastane. Samamoodi on Iisraelipoolne Palestiina alade okupatsioon seadusevastane ja seepärast ei saa anda Iisraelile õigust ainumäärata, kas ja millal Palestiinat tohiks tunnustada.

Muuseas, Eesti on taasiseseisvumisjärgselt silmitsi seisnud ka eraldumise katsega: 1993. aastal toimus nn Kirde-Eesti referendum, mille eesmärk oli venekeelse elanikkonnaga territooriumi autonoomseks kuulutamine. Referendumi puhul oli usutavasti tegu Venemaa suurriiklike huvide, mitte niivõrd enesemääramistaotlusega, kuivõrd ka osalejate arv oli alla viie protsendi valijaskonnast.

Kasutatud materjalid:
L. Leivat, Vaade väljast – mittetunnustamisest koostööni, lk 25–28. Teine tulemine II. Välisministeeriumi taasloomise lugu. Välisministeerium, Tallinn 2008, lk 25.
M. Kaljurand, Õiguslik järjepidevus, lk 267–279. Samas lk 269.
E. Sarv, Eesti Vabariigi kontinuiteet 1940–1945, lk 15–91, Tõotan ustavaks jääda, Eesti Vabariigi Valitsus 1940–1992. Eesti Kirjanduse Selts, Tartu 2004, lk 16.
J. Quigley, The Statehood of Palestine. International Law in the Middle East Conflict. Cambridge University Press, 2010, lk 124-125.
P. Luksep, Vaade väljast – mittetunnustamisest koostööni, lk 28–34. Teine tulemine II, lk 29-30.
T. Kerikmäe, K. Nyman-Metcalf, M. Põder, The August 2008 Russian – Georgian War: issues of International Law. – Baltic Yearbook of International Law, nr 10, Martinus Nijhoff, 2011.
A. Buchanan, Justice, Legitimacy and Self-Determination: Moral Foundations for International Law (Oxford Political Theory). Oxford University Press, USA, 2007. Kanada Ülemkohus: Kaasus Québeci eraldumisest. (1998) 2 S.C.R.217, http://csc.lexum.umontreal.ca/en/1998/1998rcs2-217/1998rcs2-217.html
ÜRO millenniumi deklaratsioon: http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.pdf

* Prof Tanel Kerikmäe on TTÜ õiguse instituudi director, prof Katrin Nyman-Metcalf on TTÜ õiguse instituudi tehnoloogiaõiguse õppetooli juhataja ja Eesti viimane eksiilvalitsuse riigisekretär.

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]
 

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming