Kohtuvõimu piiridest ja seadusandlikust lobisemisvajadusest

Omaaegset kuulsat hüüdlauset – partei ja valitsus on üks – parafraseerides võib praegust olukorda demokraatlikes riikides iseloomustada kui situatsiooni, kus parlament ja valitsus on üks.

PRIIT PIKAMÄE

Oleks keegi paarikümne aasta eest ennustanud, et XXI sajandi Euroopas tuleb taas tribüünile tõusta kohtuvõimu sõltumatuse kaitseks, oleks teda tõenäoliselt peetud kui mitte hullumeelseks, siis vähemalt selliseks, kel on kalduvus näha tulevikku arusaamatult mustades värvides. Ometi pakub rahvusvaheline areng Euroopa Liidu liikmesriikide kohtusüsteemidele ja õigusriiklusele tõsiseid väljakutseid.

Nii üheksakümnendad kui nullindad tähistasid Euroopas ühemõtteliselt demokraatia ja õigusriigi põhimõtte võidukäiku. ELi suur laienemine 2004. aastal tõi ühtsesse uniooni kokku Lääne- ja Ida-Euroopa riigid, kellel on küll erinev ajalugu, kuid keda vähemalt tookord ühendasid põhiväärtused, millel liidu edasine toimimine peaks rajanema. Nende seas kahe keskse printsiibina kohtuvõimu sõltumatus ja õigusriigi põhimõte, mille tunnustamiseta ei oleks võimalik liikmesriikide tihedam koostöö. Kuigi kõik liikmesriigid on Euroopa inimõiguste konventsiooni osalised, peeti põhiõiguste erilise kaitstuse rõhutamist sedavõrd oluliseks, et 2009. aasta Lissaboni lepinguga omistati Euroopa Liidu põhiõiguste hartale aluslepingutega võrdne konstitutsiooniline kaal. Euroopa Liidu lepingus sisalduvat erilist õigusriigi kaitse menetlust (art 7) peeti pigem õigusriigi põhimõtete tähtsuse sümboolseks rõhutamiseks, sest taevas oli pilvitu ja tormi ei ennustanud miski.

Kohtureformid Ungaris ja Poolas

Ometigi läks juba vaevalt aasta pärast Lissaboni lepingu sõlmimist kõik teisiti. Otsa tegi lahti Ungari, kus 2010. aastal võimule tulnud erakond Fidesz käivitas ulatuslikud põhiseaduslikud ja seadusandlikud reformid, sealhulgas põhiseaduse uuendamise ja kohtusüsteemi ümberkujundamise. 2011. aasta lõpus kiitis Ungari parlament heaks uue kohtuseaduse, millega korraldati ümber Ungari kõrgem kohus, kohtute haldamise nõukoda ja alandati tagasiulatuvalt kohtunike kohustuslikku pensioneerumisiga kaheksa aasta võrra. Sel moel suunati pensionile ligi 300 koh­tunikku, teiste seas sunniti kohtureformi kritiseerivate avalduste eest emeriteeruma Ungari ülemkohtu senine esimees András Baka. Lahkuma pidi neljandik ülemkohtu liikmetest ja pea pool esimese ja teise astme kohtute esimeestest.

Järgnesid sündmused Poolas, mis olid 2015. aastal alguse saanud uue parlamendienamuse soovist korraldada ringi konstitutsioonikohtu tegevus. Muudatused hõlmasid põhiseaduskohtu liikmete nimetamist ja põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse seaduse revideerimist. Nähti ette, et edaspidi saab konstitutsioonikohus otsuseid langetada üksnes koosseisu kahekolmandikulise häälteenamusega traditsioonilise lihthäälteenamuse asemel ning seda senisest suuremas kvoorumis. Sama muudatusega taotleti kummastavat kohtuotsuse tegemise tähtaja sätestamist, mille järgi ei või konstitutsioonikohus tavaolukorras otsust langetada varem kui kuue kuu möödumisel kaebuse laekumisest. Pole raske aimata, et sisuliselt taotleti nende ümberkorraldustega konstitutsioonikohtu tegevuse halvamist. Jaanuaris 2017 tabas reformi järgmine etapp üldkohtusüsteemi, sisaldades analoogiliselt Ungariga kohtute haldamise nõukoja, kõrgema kohtu ja kohtunike kooli puudutavaid muudatusi. Poola kõrgemat kohut puudutava uue seaduse keskne punkt nägi ette kohtunike pensioneerumisea järsku alandamist seniselt 70 eluaastalt 65 eluaastale. Tulemuseks kõrgema kohtu kohtunikkonna uus komplekteerimine. Peale selle loodi menetlusseadustesse täiesti uus kohtuliku edasikaebamise kord, mis võimaldab Poola kõrgemas kohtus järgmisel kolmel aastal taotleda väikeste eranditega viimase kahekümne aasta kohtulahendite uut läbivaatamist. Poola presidendile ja teatud juhtudel justiitsministrile anti pädevus mõjutada kohtunike distsiplinaarmenetlust, kui see viiakse läbi kõrgema kohtu kohtunike suhtes. Madalama astme kohtunike valimisel läks jäme ots poliitiliselt formeeritud kohtute haldamise nõukoja kätte. Tegemist on vaid kontsentreeritud loe­teluga muudatustest, mis Poola kohtusüsteemi käesolevast aastast puudutavad.

Poola kohtuvõimu sedavõrd drastiline „reformimine“ ei jäänud mõistagi tähelepanuta, sellele reageerisid teravalt rahvusvahelised organisatsioonid. Möödunud aasta detsembris tuli Euroopa Komisjonilt ettepanek alustada Poola suhtes erakorralist õigusriigi kaitse menetlust. Komisjon rõhutas, et Poolas ei ole enam võimalik rääkida sõltumatust ja legitiimsest põhiseaduslikkuse järelevalvest ning kohtusüsteemi sõltumatus on seatud küsimärgi alla.

Nagu me nüüd teame, ei toetanud Eesti koos teiste Balti riikidega Poola suhtes õigusriigi kaitse menetluse käivitamist. Ehk nagu ikka väikeriikide ajaloos, valides ideaalide ja reaalpoliitika vahel, langes ka Eesti valik seekord viimase kasuks. Balti riikide otsustused ei muuda siiski olematuks seda korvamatut kahju, mida Poola kohtusüsteemi sõltumatusele viimase kolme aasta ümberkorraldused on põhjustanud. Justiitskoostöö Euroopa Liidu liikmesriikide vahel saab tugineda üksnes kõrgetasemelisele vastastikkusele usaldusele ja üksteise kohtulahendite tunnustamisele. Õigusriigi põhimõtete jäme rikkumine mis tahes liikmesriigis tähendab nende põhimõtete tõsist kahtluse alla seadmist. Nimelt selles kontekstis tuleb mõista ka Iiri kõrgema kohtu selle aasta 12. märtsi lahendit, millega keelduti Euroopa vahistamismääruse täitmisest isiku suhtes, kelle loovutamist Poola seoses mitme raske kuriteokahtlusega taotles. Viitega eeskätt Euroopa Komisjoni ja mitme teise rahvusvahelise institutsiooni arvamustele, peatas Iiri kohus vahistamismääruse täitmise ja pöördus eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtu poole, küsides, kas Euroopa vahistamismääruse regulatsioon võimaldab isiku üleandmist riigile, kes on rikkunud Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 loetletud ühisväärtusi, sealhulgas õigusriigi põhimõtet. Ei ole kahtlust, et Luksemburgi kohtu lahend kõnealuse eelotsusetaotluse kohta loob pretsedendi.

Üha süvenev õiguslik inflatsioon

Kuigi kohtuvaidluse lahendamise ideaalmudel näeb ette poolte lepitamist ja mõlemat poolt võrdselt rahuldava lahenduse leidmist, tuleb enamiku vaidluste puhul kohtul siiski otsustada ühe või teise poole kasuks. Ehk teisisõnu: kohtulahend, mis ühe poole jaoks tähendab õiguse võidukäiku, võib teisele poolele kujutada endast karjuvat ebaõiglust. Seega ei tule ühiskonnas ilmselt kunagi olukorda, kus kõik kohtutegevusega kokkupuutunud on sellega võrdselt rahul. Kohtusüsteemi kvaliteedimärgiks võib pidada pigem seda, kui kõrgeks hinnatakse kohtute usaldusväärsust ehk mil määral oleksid kodanikud õigusvaidluse tekkides valmis usaldama selle lahendamise kohtunikkonna kätte. Eesti näitajaid ei ole meil põhjust häbeneda. Viimase 2017. aasta Eurobaromeetri uuringu kohaselt on Eesti inimeste usaldus õigussüsteemi vastu suurem kui Euroopas keskmiselt – Eestis usaldab õigussüsteemi 57% elanikest, Euroopa kodanikest 51%.

Teisalt paneb arenenud maade kohtusüsteemid kõikjal maailmas suure surve alla moodsa õiguskorra areng, sealhulgas õiguslik inflatsioon. Montesquieule omistatakse mõte, mille kohaselt on riik, kus kehtib rohkem seadusi, kui üks kodanik suudab meeles pidada, väga halvasti korraldatud riik. Tänapäeva riik, sõltumata oma asukohast planeedil, on sellest ideaalist üha eemaldumas. Õiguslik inflatsioon, millega Eesti alles õpib kohanema, on vanades demokraatiates viimase kolmekümne aasta jooksul üha süvenev mure. Et tegemist ei ole Eesti spetsiifilise probleemiga, ilmestab muu hulgas brittide analüüs oma õiguskorra kohta. Selles hinnati, et kehtivate määruste hulk on kasvanud 1965. aastal loendatud 7567 leheküljelt 20 800 leheküljeni aastaks 2006.

Üldiseks õiguskorraüleseks probleemiks ei ole siiski ainult arvuliselt väljendatud seadusandlik logorröa, vaid ka õigusloome madal kvaliteet ja uute normide ühildatavus olemasoleva normistikuga. Nii olevat Stendhal väitnud, et enne kirjutama hakkamist on tal tavaks lugeda kaks-kolm lehekülge „Code civili“, et ammutada sealt „häälestust“ ja olla oma tekstides „nii loomulik, kui võimalik“. Tänapäeva seadusandluse keelelis-normatiivset taset ja selle ülimalt tehnitsistlikku olemust silmas pidades vaevalt keegi kirjanikest õigustekstidest inspiratsiooni otsib.

Õigusloome tungimine kõigisse eluvaldkondadesse on muutnud positiivse õiguse palet tundmatuseni ja kindlasti mitte juriidilises mõttes soovitavas suunas. Ühiskonnaelu üha süvenev juridiseerimine ei vabasta siiski seadusandjat kohustusest tagada õiguskorra ühtsus ja õiguskindlus. Selle nõude eiramise negatiivseimaks näiteks Eesti lähiajaloost on kindlasti kooseluseaduse kehtestamine. Seaduse põhiteksti vastuvõtmist sidumata seda rakendussätete vahendusel muu positiivse õigusega ei saa pidada heaks õigusloometavaks. Hoolimata rakenduskorra puudumisest on kooseluseaduse näol alates 1. jaanuarist 2016 tegemist siiski osaga kehtivast õigusest. See tähendab ühtlasi, et olukorras, kus parlament on jätnud kooseluseadusest tulenevad muudatused muudesse õigusaktidesse sisse viimata, tuleb kohtutel õiguse üldprintsiipidele tuginevalt leida lahendused eri õigusnormide kollisioonidele. Meeldigu see osale ühiskonnaliikmetest või mitte, kuid kujunenud olukorras tuleb kohtutel muu hulgas vastata ka küsimustele, kuidas kohaldada kooseluseadust koostoimes näiteks perekonnaseisutoimingute seaduse ja rahvastikuregistri seadusega. Kohus ei või keelduda õiguse mõistmisest ka siis, kui õiguskord on mõnes küsimuses ebaselge.

Väga hästi võtab selle arusaama kokku Euroopa õigusloo tüvitekste, Prantsuse 1804. aasta „Le Code civil des Français“ üks kuulsamaid artikleid: „Kohtunikku, kes keeldub õigust mõistmast seaduse vaikimise, ebaselguse või puudulikkuse ettekäändel, võib karistada talle pandud õigusemõistmiskohustuse mittetäitmise eest.“ Selle sätte tänapäevase järelmina on õigusemõistmisest keeldumine üldtunnustatult üks kohtuniku distsiplinaarvastutuse aluseid. Kooseluseaduse saagat kokku võttes tuleb niisiis tõdeda, et see, mida tavatsetakse kriitiliselt nimetada „kohtunike valitsuseks“ ei ole olemuslikult muu kui seadusandja poolt oma kohustuste täitmata jätmise tagajärg. Täpsemalt kohtusüsteemi õlule ülesannete veeretamine, mille üle otsustamisest on parlament loobunud.

Kokkuvõtteks

Ilmselgelt on Euroopa Liidu liikmesriikide kohtusüsteemidel olnud praegusest paremaid aegu. Olukorras, kus globaliseeruv maailm nõuab meid ümbritsevatele väljakutsetele kohe kiiret reageerimist, ei toimi moodsa riigi valitsus ammu enam pelgalt seadusandja tahte ellurakendajana, vaid otsustajana. Ehk omaaegset kuulsat hüüdlauset – partei ja valitsus on üks – parafraseerides võib praegust olukorda demokraatlikes riikides iseloomustada kui situatsiooni, kus parlament ja valitsus on üks. Seega taandub klassikaline formaalne riigivõimude kolmikjaotuse dogma tegelikkuses nende kaksikjaotuseks, kus poliitilise võimu tasakaalustamise roll jääb eeskätt kohtuvõimule. Ilmselt tulebki siit otsida põhjusi, mis on viinud teatud riikide poliitilised jõud katseteni kohtuvõim tasalülitada, sest üldjuhul ei talu nende poliitiline maailmakäsitus näha muud lähenemisnurka peale enda oma. Pluralistliku ühiskonna eitamine ja kohtuvõimu nivelleerimine on seega sama nähtuse kaks eri poolust. Arusaam, et sõltumatu kohtuvõim pole mitte kohtunike eriline privileeg, vaid igaühe hädavajalik tagatis ükskõik kelle omavoli vastu, sellesse skeemi ei mahu.

Soovides siiski lõpetada positiivses võtmes, tahan rõhutada, et iseäranis Euroopa Liidu kontekstis on kohtuvõimu sõltumatusest kujunenud üldtunnustatud standard, mille tõendamine ei ole vajalik ja rikkumine ei ole võimalik, seadmata löögi olla riigi rahvusvahelist reputatsiooni. Samuti on hea meel tõdeda, et Eesti ühiskonnas on kohtute sõltumatuse põhimõte sarnaselt teiste põhiseaduse alusprintsiipidega sügavalt juurdunud ning selle kehtivuspiiride kompamine tabu.

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]
 

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming