Suveräänsus ja suurruum

Lauri Mälksoo

Vaid suveräänsuse jagamine võimaldab muutunud oludes Euroopal ja selle osistel kaitsta majanduslikult ning kultuuriliselt saavutatut. Õiguskantsleri tõstatatud küsimus Euroopa stabiilsusmehhanismiga (ESM) liitumise põhiseadusele vastavuse osas kutsub järele mõtlema Eesti riigi ja Euroopa Liidu omavahelise suhte üle. Kas Eesti on ELi lõimumise edenedes veel suveräänne riik ja mida suveräänsus tänapäeval üldse tähendab? Suveräänsuse temaatikat on eesti õigusteadlased hiljuti käsitlenud eraldi kogumikus ja ka minu kriitiline artikkel Euroopa õiguse ülimuslikkuse doktriini vastuvõtu kohta Eestis on seal trükivalgust näinud. Käsitlen tänast seisukohavõttu jätkuna varem avaldatule.1 Kui nimetatud kogumiku artiklis lähenesin suveräänsuse probleemile Eesti riikluse ajaloo ja 1992. aasta põhiseaduse teksti loogikast lähtudes, siis siinkohal käsitlen ELi liikmesriigi suveräänsuse temaatikat Euroopa ajaloolisest perspektiivist, tehes seda ühtlasi realismi prisma kaudu. Ajaloolise perspektiivi möödapääsmatusest Vastates küsimusele Eesti suveräänsusest, peab meil olema ettekujutus, millega on ELi näol tegemist. Arusaam EList kipub tihtipeale olema mõnevõrra tehnokraatlik, keskendutakse ELi toimimise põhimõtetele tänases päevas. Sageli rõhutatakse ELi erilaadset ja riikide või teiste regionaalsete rahvusvaheliste organisatsioonidega raskesti võrreldavat – sui generis – iseloomu. Ühinenud Euroopa seostub pigem Robert Schumanni ja Jacques Delors’i kui Püha Rooma Keisririigi ja Napoleon Bonaparte’iga. ELi enda soositud narratiivis lähtutakse rõhutatult Teise maailmasõja järgsest kui Euroopa ühinemise ajaloolisest nullpunktist. Euroopa kaugemast ja tihti vägivaldsest ajaloost vabanemisega tõmmatakse teadlikult veelahe ELi ja varasemate Euroopa ühendamise (ebaõnnestunud) projektide vahele. Euroopa Liit on mingis mõttes Euroopa varasema mineviku eitus. See on igati legitiimne ja mõistlik strateegiline valik, ent on küsitav, kas varasemast ajaloost või jätkuvast vajadusest teha varasema ajalooga võrreldavaid otsuseid on võimalik täielikult vabaneda.

Kindlasti on tänasel ELil midagi olulist ja ühist ka Euroopa varasema ajalooga. Õigusajaloolased on näidanud, et teatud kesksed Euroopa õiguse põhimõtted, näiteks lähimuspõhimõte ja üldse eri võimutasandite pädevuse koostoimega seonduv, on vähemalt KeskEuroopas tuttavad juba sajandeid.2 Saksa linn Regensburg sai ajalooliselt tuntuks sellega, et seal käis koos Püha Rooma Keisririigi esindajate kogu. Ajaloolased on arutlenud selle üle, kas Vana-Liivimaa suhted Püha Rooma Keisririigiga võisid ulatuda kaugemale tavakontaktidest ja liitlassuhetest, ehk isegi lõdva konföderatsioonini välja. Regensburgis asub ka keisriajal püstitatud monumentaalkompleks Valhalla, kus austatakse saksa rahva kangelasi ja kus teiste seas on Liivi ordu ordumeister Wolter von Plettenbergi (1450–1535) büst. Seega on ka Eesti ajalugu seotud varasema ühise Euroopa ajalooga.

Vaatamata sellele, et EL rajaneb paljuski natsiperioodi ja -kuritegude eitusel, pole side ka 1945. aasta eelse ja järgse aja vahel olematu. Nii mõnigi natsiaparaadis „Uue Euroopa” küsimuste visandamisega tegelnud kuldpea tõusis ka Bonni vabariigis Euroopa õiguse professorikseksperdiks.3 Natsiaja juhtivate riigiõiguslike mõtlejate künism ja realism mõjutasid omakorda pärast 1945. aastat USAs domineeriva mõttevoolu realismi kujunemist rahvusvaheliste suhete teoorias.4

Euroopa Liit pole täielikult unikaalne ka rahvusvahelisel tasandil, mida pärast külma sõja lõppu on iseloomustanud intensiivne regionaliseerumine. Ideelisel ja praktilisel tasandil on see toimunud universaalsete institutsioonide, eelkõige ÜRO arvelt. Kui ÜRO julgeolekunõukogu ei saa rahvusvahelise rahu ja julgeoleku tagamisega hakkama, siis las teeb seda NATO – nii on 1999. aasta Jugoslaavia interventsioonist peale mõeldud ja tehtud. Universaalsele rahvusvahelisele õigusele ja ÜRO-le on mõneti jäetud riikide „väikseima ühise nimetaja” roll, aktiivsem normija institutsiooniloome käib aga regionaalsel tasandil, üksteisele geograafiliselt ja kultuuriliselt lähedasemate riikide vahel. Hõredam universaalne ja tuumakas regionaalne rahvusvaheline õigus on sisuliselt tekitanud nn kahekiiruselise rahvusvahelise õiguse. Näiteks inimõiguste kaitse Euroopa Nõukogu raames, eelkõige Euroopa Inimõiguste Kohus, on näide regionaalse rahvusvahelise õiguse esmasusest, sest algidee järgi peaksid ju inimõigused olema universaalsed, mitte üksnes regionaalselt kaitstud. Rahvusvahelise õiguse regionaliseerumine tõestab, et kultuur ja ajalugu loevad jätkuvalt ja tihti isegi domineerivad inimkonna ühtsuse idee ees.

Carl Schmitt, jätkuvalt aktuaalne

Üks alternatiivseid võimalusis ELi olemusele läheneda on ajaloolise võrdlusena lähtuda saksa õigusteadlase Carl Schmitti (1888–1985) suurruumi (sks k Großraum) mõistest.5 Kindlasti pole mõtet Schmitti mõtlemist tänapäeva oludesse üle kanda üksüheselt, sest Schmitt kirjutas oma Euroopat puudutavad tööd kas pärast Hitleri võimuletulekut Saksamaal või kohe pärast 1945. aastat. Ta oli ideeline konservatiiv ja katoliiklane ning tema mõttemaailm oli XX sajandi esimese pole oma. Siiski aitab Schmitti analüüs meil paremini mõista, kust Euroopa ideeajalooliselt tuleb ja millised normatiivsed dilemmad Euroopa ees seisavad.

Schmitt eristab kahte sorti riiklikke moodustusi: riigid (Staaten) ja domineerivad riigid (Reiche). Domineerivatel riikidel on oma regioonis teatud kaasotsustusõigus tavariikide kursi suhtes; suurruum teatud mõttes kuulub neile, on defineeritud nende kaudu. Samuti tähendab suurruumi mõiste Schmitti käsitluses seda, et teiste regioonide domineerivatel riikidel on keelatud sekkuda võõra suurruumi siseasjadesse. Sisuliselt on jutt mõjusfääridest.6

Schmitti käsitlus on rõhutatult võimukeskne ja realistlik, tänane EL üritab aga olla või vähemalt välja paista rõhutatult idealistlik. Schmitt räägib poliitika aluseks olevatest huvidest, Euroopa Liit demokraatiast, inimõigustest ja õigusriiklusest. Euroopa Liit ei pea ennast suurruumiks (liiatigi veel sellises tähenduses nagu Schmitt, kes mõtestab suurruumi domineeriva riigi kaudu), küll aga on seda teatud mõttes paratamatult (ühisturg ja supranatsionaalsed institutsioonid, püüd ühise välis- ja julgeolekupoliitika poole). Formaalselt EL eitab rangelt, et tema liikmesriikidel kuidagi vahet tehakse – kõik liikmesriigid on põhiidee järgi võrdsed. Sellega eristub EL normatiivselt näiteks Vene Föderatsioonist, kus lähivälismaa kontseptsioon (endise NSVLi tähenduses) on endiselt ametlikes dokumentides au sees ja selles mõttes antakse selgelt mõista, et Vene Föderatsioon kui держава ja näiteks Valgevene kui Vene suurruumi kuuluv riik ei saa olla päris võrdsed.

Schmitt kirjeldab seda, kuidas asjad maailmas tihtipeale käivad, ja annab sellele normatiivse kvaliteedi (nii peabki olema). Eitades normatiivset vahet riikide ja domineerivate riikide vahel, pakub EL seda, kuidas asjad ideaalses maailmas võiksid olla, tegelikkuse pähe. Tegelikkus aga ei pruugi alati selline olla. Rahvusvahelise meedia andmetel on kantsler Merkel ja president Sarkozy enamikus võlakriisi puudutavates asjades kõigepealt omavahel kokkulepet otsinud ja seejärel läinud juba kokkulepituga teiste ELi liikmesriikide ette. ELi formaalne konstitutsioon sellist Saksa-Prantsuse kondomiiniumi ette ei näe, küll aga on reaalses elus sellised kriisilahendused tekkinud. Seega on dilemma Euroopa Liidu ja tema õiguse seisukohalt praegu järgmine: mil määral aktsepteerida ja normatiivsena tunnustada vahet keskuse ja ääremaa, „presiidiumi” ja lihtliikmete vahel?

Peale suurruumi mõiste seisneb Schmitti ideestiku väärtus ka selles, et ta on asetanud Euroopa ees praegugi seisva ajaloolise situatsiooni üldise rahvusvahelise õiguse ajaloo konteksti. Nimelt peab Schmitt seda, mida nimetatakse rahvusvaheliseks õiguseks, eelkõige Euroopa koloniaalriikide ajalooliseks saavutuseks. Rahvusvaheline õigus, nii nagu seda põhijoontes tunneme, on Schmitti arvates ajalooliselt tegelikult Euroopa avalik õigus, jus publicum europaeum.7 Nimetatud õiguse peamine sisu, mille peavoolu rahvusvahelise õiguse ajalookirjutus tänapäeval diplomaatiliselt maha vaikib, oli võimaldada teiste maailmajagude koloniseerimist, ja saavutus see, et Euroopa koloniaalimpeeriumid suutsid suurtele vastuoludele vaatamata omavahel maailma jagamises ka kokku leppida. XX sajandi läänemaailm hakkas maailmale rahvusvahelist õigust esitama kui midagi universaalset. Universaalsuse kattevarju taga olid aga enamasti Euroopa (hiljem Lääne) partikulaarsus ja juba väljakujunenud võimusuhted. Pärast Teist maailmasõda toimus küll dekoloniseerimine ja ka mittelääneriigid said lääneriikidega formaalselt võrdseks. Tegelikult on nad korduvalt tunnetanud rahvusvaheliste institutsioonide erapoolikust ja nähtamatut klaaslage.

Siiski on pärast koloniaalajastu lõppemist (samuti Teise maailmasõja järgne ajalooline nähtus nagu ELgi) Euroopa mõjuvõim maailmas tahes-tahtmata kahanenud. Olukord, kus Suurbritannia ja Prantsusmaa on ÜRO julgeolekunõukogu alalised liikmed, aga näiteks miljardilise elanikkonnaga, kuid samuti tuumarelva omav India pole seda, ei saa kesta igavesti. Üleilmastumine ja iseäranis Aasia kasv toovad kaasa Euroopa osakute vähendamise maailmapoliitikas. 8 Vahet pole, kas mõtleme, et Euroopa tõmbub kokku või et teised võtavad järele. Seega võib Euroopa Liidu sündi ja üldiselt siiski edulugu mõista maailmaajalooliselt ja geopoliitiliselt ka omamoodi kaitseoperatsioonina, taandumislahinguna: eurooplased panevad seljad kokku, et pidurdada Euroopa mõju kahanemist pärast koloniaalimpeeriumide lõppu. Teisisõnu, suveräänsuse jagamine Euroopas on kahanenud maailmajao puhul suhteliselt vältimatu. Näiteks Eesti-suurune maa ei anna rahvaarvu poolest isegi Aasia metropoli eeslinna mõõtu välja. Vaid suveräänsuse jagamine võimaldab muutunud oludes Euroopal ja selle osistel kaitsta majanduslikult ning kultuuriliselt saavutatut. Euroopa Liidu lagunemine on ka praegu täiesti võimalik, kuid sellel võivad olla ettenägematud negatiivsed tagajärjed siinse maailmajao inimestele.

Eesti situatsioonist

Eelneva analüüsi pinnalt võiks teatud provokatiivsusega väita, et Eesti astumisega ELi 2004. aastal leidis aset meie liikumine ühest suurruumist teise, Vene omast Euroopa omasse. Nii ühes kui teises suurruumis võis ehk siis võib klassikalisest suveräänsusest rääkida üksnes teatud tinglikkusega. Siiski erines või erineb kummaski suurruumis suhtumine osiste autonoomiasse ja enesemääramisse täiesti. NSVLi konstitutsioon sisaldas sätet, et liiduvabariigid on suveräänsed, kuid tegelikult on tsentraliseeritud Vene suurruumil läbi ajaloo olnud suuri probleeme osiste enesemääramise (nii nagu ka indiviidi õiguste) tunnustamisega. Selles mõttes omistati Nõukogude suurruumis suveräänsuse mõistele kas täiesti teistsugune, Lääne traditsiooniga võrreldamatu tähendus või manipuleeriti selle mõistega teadlikult. Teadmine, et Euroopa suurruumi serval asuv Eesti pelgab eksistentsiaalselt Vene suurruumi tagasilangemist, võib aga Euroopa tasandil Eestist praktilise poliitika küsimustes teha teatud mõttes väljapressimise ohvri.

Euroopa Liitu kui suurruumi iseloomustavaks jooneks on see, et vastupidistele kinnitustele ja ootustele vaatamata – näiteks 2009. aastal jõustunud Lissaboni lepinguga seda ju taotleti – pole selle ehitamine veel valmis saanud. Liikmesriigid on küll tunnustanud ELi õiguse ülimuslikkuse põhimõtet, isegi oma konstitutsiooni suhtes, kuid see tunnustus tugineb eeldusele, et EL ei topi oma nina asjadesse, mis pole tema pädevuses. Eurotsooni kriis on aga toonud teravalt esile küsimuse, kas suveräänsuse üks tuumelemente ehk eelarve koostamise ja raha (üle-)kulutamise õigus üldse saab olla liikmesriikide ainupädevuses, kui raha on ühine. Võimalik, et EL seedib seda küsimust järgmised kümmekond aastat, enne kui selgub, kas praegu arutluse all korralekutsuvatest meetmetest piisab või mitte. (Skeptikute arvates ei piisa.)

Põhiküsimus on, kas Euroopa suurruum peaks föderaliseeruma ja missugune võiks olla Eesti strateegiline seisukoht nimetatud perspektiivi suhtes. Ühisraha on pannud ELi liikmed sundseisu: kohati jääb mulje, et isegi kui identiteedi mõttes rohkem föderaliseeruda ei soovita, siis tuleb seda lõpuks ikka teha, sest kuskile tagasi minna pole ja suurema föderaliseerumiseta lakkab saavutatu töötamast. Sellised sundseisud ja -valikud on aga vastuolus läänemaailma aluseks oleva põhilise poliitilise ideega, vabadusega.

Juristid peavad juriidilistele küsimustele andma juriidilise vastuse, kuid ka nende vastuste puhul võetakse paratamatult arvesse väliselt nähtamatut teadmist või tunnet kuklas selle kohta, milline on aja vaimne situatsioon (nagu väljendus Karl Jaspers). Eesti põhiseadus kehtib, rõhutab suveräänsust ja kuni midagi muud pole otsustatud, on juristide kohus mõelda sellele, kuidas põhiseaduslik suveräänsus/enesemääramine lihtsalt niisama laiali jagatud ei saaks. Igasugustel edasistel suveräänsust jagavatel meetmetel peab olema nii võimalikult laiapõhjaline toetus ühiskonnas kui ka adekvaatne selgitus nende suhte kohta Eesti põhiseadusega. Teisisõnu, me peame Euroopa perspektiivi lahenduste otsimisel pidevalt parimas usus arvesse võtma, kuid lõpuks – ka suurruumi psühholoogilise surve tingimustes – lähtuma esmajoones ikkagi Eesti riigi konstitutsioonist ja strateegilistest huvidest.

1 Lauri Mälksoo, Eesti suveräänsus 1988–2008. H. Kalmo ja M. Luts-Sootak, Igenenud või igevene? Tekste kaasaegsest suveräänsusest. Tartu Ülikooli Kirjastus, 2010, lk 132-156.
2 Vt näiteks Albrecht Randelzhofer, Völkerrechtliche Aspekte des Heiligen Römischen Reiches nach 1648, Duncker & Humblot, Berliin 1967.
3 Christian Joerges, Navraj Singh (toim), Darker Legacies of Law in Europe: The Shadow of National Socialism and Fascism over Europe and its Legal Traditions. Hart Publishing, 2003.
4 Martti Koskenniemi, The Gentle Civilizer of Nations. The Rise and Fall of International Law 1870–1960. Cambridge University Press, 2001.
5 Carl Schmitt, Völkerrechtliche Großraumordnung mit Interventionsverbot für raumfremde Mächte. Ein Beitrag zum Reichsbegriff im Völkerrecht. 3. Auflage 1941. Duncker & Humblot, Berliin 2009.
6 2011. a mais Tartu ülikooli korraldatud Euroopa Rahvusvahelise Õiguse Ühingu aastakonverentsil käsitleti muu hulgas ka mõjusfääride ja võimupoliitika küsimusi. Konverentsi lindistusi saab vaadata aadressil www.uttv.ee, sisestades märgusõna „ESIL”.
7 Carl Schmitt, Der Nomos der Erde im Völkerrecht des Jus Publicum Europaeum, 5. Auflage. Duncker & Humblot, Berliin 2011.
8 Vt (siiski kohati pessimismiga liialdav) Martin Jacques, When China Rules the World. The End of the Western World and the Birth of a New Global Order. 2. trükk. Penguin Books, 2012.

Kui sulle meeldis see postitus jaga seda oma sõpradega

[LoginRadius_Share]
 

Leia veel huvitavat lugemist

Värske Rõhk
Hea laps
LR
Keel ja kirjandus
Akadeemia
Kunstel
Muusika
Õpetajate leht
Täheke
TeaterMuusikaKino
Vikerkaar
Looming