Võimaluse aken poliitikamuudatusteks

Võistluslik trügimine selekteerivate koolide uste taga ja koolide vabadus riisuda koor on sotsiaalselt kahjulike tagajärgedega.

TRIIN LAURI

Jaanuaris külastas Tallinna ülikooli endine õpetaja ja koolijuht, Columbia ülikooli teadlane Samuel Abrams, kes on eelkõige keskendunud haridusala juhtimisele ja erahariduse rollile. Loengute lugemise kõrval juhibki ta Columbia ülikooli õpetajate kolledžis vastavat instituuti. Kui siinne avalik loeng oli lõppenud, küsisime nagu ikka ka soovitusi. Tuli kiire ja lühike vastus: tõstke õpetajate palku ning loobuge võistluslikust koolivalikust. See ei tulnud üllatusena, sest on ju siinsete koolide õigus lapsi koolikatsete abil sõeluda tekitanud hämmingut ka varem.

Mõni päev hiljem olin kutsutud tutvustama¹ haridusliku kihistumise olemust Eestis ning (koolivaliku)poliitika reaktsioone (reaktsioonitust?) sellega tegelemisel. Muu hulgas väitsin, et eliitkoolide ehk algkooli tasemel selekteerivate koolide teema on poliitikud läbi aegade maha salanud. Kuna päev varem oli ilmunud uudis² ühe selekteeriva kooli otsusest katsetest loobuda, siis ennustasin, et nüüd lõpuks on loodud soodus pinnas teema esiletoomiseks. Prognoos osutus ennatlikuks. Jah, koolikatsete teema oli hetkeks õhus, kuid tõdemustega laadis „elukohajärgne määramine pole ju mõistlik alternatiiv“, „koolikatsed puudutavad vaid väga väheseid ja suurt pilti see ei mõjuta“, „teadlased võiks vähem kiusata tugevaid koole ja tegeleda nõrkadega“ see ka kiiresti taandus. Nii eeltoodud tõdemuste eksitavus kui ka soovimatus koolivalikupoliitikaga kui poliitiliselt väheatraktiivsega tegelda jäi hinge.

Probleemne koolivalikupoliitika

Poliitikat mõistetakse sageli probleemide ja lahenduste võtmes. Probleemide ilmnedes tuleb need sõnastada, leida lahendused ning teha vajalikud muudatused. Olgugi et lihtsuses on oma võlu, jääb selliselt suur osa poliitilisest sekkumisest, ja veelgi enam mittesekkumisest, seletamata. Kui vahel võib mittesekkumine (policy drift) olla mõistlikki, siis olukorras, kus probleem ennast taastoodab, on see ohtlik. Koolivaliku võistluslikkus on just selline probleem.

John Kingdoni³ järgi on enamik poliitikaprobleemidest n-ö tehtud: probleemid võivad olla küll tõsised, kuid nende tõsidus ei taga veel päevakorda võtmist. Selleks et tekiks võimaluse aken poliitikamuudatusteks, on peale probleemivoo vaja ka lahenduste ja poliitika voogu (policy and politics stream). Kui selle kolme voo käsituse järgi on muutuste eelduseks probleemide, lahenduste ja poliitilise tahte voo kokkulangemine, siis just viimane saab käivitada muudatused.

Kui suur on probleem ehk koolivalikupoliitika problem stream?

Kas meie koolivalikupoliitika on probleemne? Eestis on seadusega juurutatud elukohajärgse kooli põhimõte. Kuidas mingis piirkonnas seda põhimõtet rakendatakse, on jäetud kohaliku omavalitsuse otsustada. Enamikus linnades, aga eelkõige Tallinnas, on peale tavaliste munitsipaalkoolide esindatud ka eliitkoolid – väärika ajalooga õppeasutused, kus koolikohti on vähem kui taotlejaid. Paljudele neist on antud õigus õpilasi selekteerida. Olgugi et nimekiri koolidest, kellel see õigus on, on teisenenud ja leidub nii täielikult kui ka osaliselt algkooli astujaid selekteerivaid koole, on selekteerimise viis jäänud suurel määral samaks – koolid korraldavad sisseastumiskatseid. Sedamööda kuidas suureneb nn katsekoolidesse pääsemise nõudlus, suureneb ka sellega seotud eelkooliõppe äri⁴ ehk tasu eest koolide korraldatud katseteks ette õpetamine. Eestis on lõviosa koolivalikualastest sotsiaalteaduslikest teadmistest koondatud uurimisrühma, kes tegutses Eesti Teadusfondi uurimistoetuse (projekt ETF8997⁵) rahastusel aastatel 2012–2014. Olgugi et projekt on lõppenud, uurimisrühma tegevus jätkub ning selle liikmete algatusel või mõjutusel on ilmunud originaaluurimusi, mille põhjal on kaitstud paar doktoritööd ja avaldatud mitukümmend artiklit teadus- ja populaarajakirjanduses. Laias laastus saab uurimisrühma järeldused jagada kolme rühma: probleemi tõsiduse määratlemine – mil määral Tallinna koolikohtade jagamine segregeerib, järgneb võrdlev vaade ehk muu maailma koolikohtade jagamise analüüs ning seejärel lahenduste pakkumine, kuidas koolikohti tuleb jagada.

Esimene järelduste plokk tugineb paljuski 2012. aastal korraldatud küsitlusele ning sealt nähtub, et tugev perekondlik taust suurendab eliitkoolidesse sissesaamise šansse mitu korda. Veelgi enam, tugeva taustaprofiili – majanduslik jõukus, elukoht kesklinnas või vähemalt selle sellisena näitamine – ja strateegiliselt õigete valikute korral, nt „õige“ eelkool, on sissepääs tagatud sõltumata vanemate hariduslikust kapitalist. Huvitava kõrvaljäreldusena selgus ka, et nn lausturu korral – Tallinna „kõik valivad“ eksperiment 2011. aastal, mil ükski kool ei olnud elukohajärgne – koolivalikupoliitika sotsiaalne ohtlikkus vähenes ning majandusliku kapitali asemel osutus koolivaliku edukuses mõjusaks pigem ema kõrgharidus.⁶ Selekteerivate koolide kalduvust koor riisuda ja perekondliku tausta põhiseid erinevused põlistada kinnitavad ka PISA tulemused, kusjuures tausta erinevused on isegi selgemad kui tulemuslikkuse erinevused. Teisisõnu, koolisüsteem, mille üks ülesandeid on ühiskonda siduda, kipub meil teatud juhtudel ja piirkondades eraldama. Tänapäeva Euroopas on eriti markantne, et eraldamine ei toimu varjatult või pahaaimamatult, vaid on aastakümneid kehtinud teadlik poliitika.

Kui paljusid see puudutab? Jah, koole, kellele on antud õigus lapsi selekteerida, on käputäis. Neid aga, kes puutuvad kokku selekteerivate koolide eelkoolis käimise ja katsetega, märksa enam. Uuringu andmetel on tuhande ringis, sh ligi kolmandik Tallinnas kooliteed alustavatest lastest, pürginud mujale kui oma elukohajärgsesse kooli. Ja seda elukohajärgsust oluliseks pidavas koolisüsteemis. Kui lisada siia sotsiaalteaduslik haridusliku tootmisfunktsiooni põhimõte, kuidas haridustulemus tekib, ja arvestada, et siin on lõviosa perel, koolil ja kaaslastel, siis olukorras, kus teatud koolid koore riisuvad, mõjutab see kõiki koole ja õpilasi. See on ka põhjus, miks koolivalikupoliitikat peetakse haridusõigluse seisukohalt põhjapanevaks – see mõjutab pea kõiki haridustulemust kujundavaid komponente ja halvemal juhul kumuleerivalt. Teisisõnu, võistluslik trügimine selekteerivate koolide uste taga ja koolide vabadus koor riisuda on sotsiaalselt kahjulike tagajärgedega, puudutades suurt hulka koolialustajaid ning ka kõiki teisi koole.

Suures plaanis ei ole Eesti probleem suur – meie koolisüsteem on maailma mastaabis suhteliselt ühtne. Veelgi enam, see vähenegi koolidevaheline erinevus, mis meil rahvusvaheliste võrdlevate uuringute andmetel on (ca 20%), kaob, kui võtame arvesse kooli õppekeele ja perekondliku tausta.⁷ Kui taandada valemitest taustast ja õppekeelest tulenev koolidevaheline erinevus, siis on Eesti koolisüsteem ühtlane. Vähemalt mõõdetavate tulemuste osas. Küllaltki tõenäoline on, et eliitkoolis käimise tulusus peitub milleski muus, näiteks kuuluvustundes ja tarbimisväärtuses.

Hariduslik kihistumine

Milline on lahendus (policy stream)? Olgugi et elukohajärgsel koolil on palju häid omadusi, ei ole jäik määramine küllaldane lahendus ei perede mitmekesiste vajaduste ja soovide ega ka sotsiaalse õigluse seisukohast. On ju linnaruum ise segregeeritud, mis omakorda kandub kooli. Nii ongi mitme riigi koolivalikupoliitikas võetud arvesse, et ebavõrdsuse oht ei peitu mitte niivõrd peredele valiku andmises, vaid koolivalikupoliitika olemuses. Nii peab koolikohtade jagamisel võetama arvesse perede valiku tegemise võimekust ja võimalusi, piirama kooli õpilaste valimise vabadust ja tagama, et valikuid oleks.⁸ Soosida tuleb eriilmeliste koolide teket. Üks ja küllalt palju rakendatud viis sellises võistluslikus valikuolukorras tulemus saavutada on loterii. Teine ja koordineeritum on sobitusmehhanism, mille võimalustest kaitses Andre Veski hiljuti doktoritöö.⁹ Sobitust on eelviidatud uurimisprojekti juht Kaire Põder võrrelnud hiljuti „Buumi“ saates armastusrakenduse analoogiaga.¹⁰ Tegu on lahendusega, mis parimal moel (ja seda, kas parim on see, et pered saavad suurema eelistuse, või see, et lapsed oleksid kodu lähedal, või hoopis see, et rohkem on kaasatud väiksemate võimalustega peresid, saab poliitikakujundaja rakendusele „öelda“) viib kokku perede koolieelistused ja koolide valikukriteeriumid (olgu selleks siis kodulähedus, õed-vennad vm). See ei ole mingi võluvits, ka selle lahenduse toimimisloogika eeldab, et perede eelistused on mitmekesisemad ning ei tee imesid olukorras, kus koole on 50, aga kõik soovivad viit. Küll aga võimaldab ka see lahendus nii erikohtlemist kui „juhitud“ loteriid, mis võiks ju väike ime olla – tulemus oleks sotsiaalselt tasakaalus ega ole vettpidavaid tõendeid, et see tuleks kellegi tulemuslikkuse arvelt.¹¹ Pealegi kaoks vajadus sotsiaalset ebavõrdsust tekitava ja pedagoogiliselt kasutu ettekoolituse järele.

Kas selleks on poliitilist tahet (politics stream)?

Miks siis ikkagi olukorras, kus probleem on tuvastatud ja pakutakse mõistlikke lahendusi, ei kiputa koolipoliitikat, mis lubab algklasside laste selekteerimist katsete alusel, muutma ja teema salatakse maha? Teoreetiline selgitus toob sageli esile kas toimijate huvi või poliitilise jätkusuutmatuse. Kui esimese osas saame vaid oletada, siis teise veenvuses ei maksa kahelda. Kui sageli kuuleme Eestis väitlusi sotsiaalse õigluse teemal? Tõenäoliselt kardetakse valijate pahameelt, mis muudab rawlsiliku [USA filosoof John Rawls – toim] arusaama nõrkade aitamisest poliitiliselt hukutavaks teemaks. Nii ongi huvitav tõdeda, et Eestis, aga ka Lätis, kus on koolikatsed keelatud, eiratakse meelisteemasid, mis võidutsevad Põhjamaade valimisplatvormides, nt üldine heaolu, hariduse ekspansioon ning õigus ja kord, samuti sotsiaalne õiglus.¹² Kui võtta arvesse paiknemine ilmalik-ratsionaalsete ja ellujäämise väärtuste tipus,¹³ aga olles samal ajal Põhjamaade antipood, ei ole see ka mingi üllatus.

Teine seletus võib muidugi olla ka üleüldises teaduse ja poliitika kujundamise keerukuses, mis viimasel ajal on palju tähelepanu saanud. Ilmselt ei ole väljendi „teaduspõhine poliitikakujundamine“ õõnsus seotud ainult selle kuritarvitamisega. „Küsime teadlastelt“ on iganenud ning sotsiaalteadlane, kes kuulutab tõde, vajab ravi või puhkust. Nagu on ühes „Ööülikooli“ loengus öelnud Enn Kasak, ei tohi tõeotsingute eesmärgist loobuda. Kahtlemata koondub akadeemilisse keskkonda sotsiaalsete probleemide kohta rohkem teadmisi ning teadlastel on kohustus neid levitada. Poliitilise tahte kõrval aga on teisigi aspekte, mis seda koostööd takistavad. Nii võivad teadlased paremini viidata probleemidele ja nende põhjustele kui lahendustele. Lahendused eeldavad uurimiskillukeste kokkukogumist ja tõlgendamist, mis eeldab maailmavaatelist seisukohavõttu. Näiteks seisukohavõttu nõrgemate kaitsmise vajaduses. Veelgi enam, mitmed sotsiaalprobleemid on nurjatud¹⁴, mida ei saagi lahendada, vaid saab leevendada. Kindlasti mitte ignoreerida. Nii saab ka hariduslikku kihistumist leevendada ja selle tekitamist takistada. See leevendus aga ei ole nüüd-ja-kohe tüüpi, vaid kestev sekkumine, mis omakorda ei ole poliitiliselt huvipakkuv. Tavapäraselt akadeemiline ja poliitiline sõnavara erinevad ja siin on kindlasti mõlemal pool arenguruumi.

Eelviidatud John Kingdon on rõhutanud, et probleemi esiletoomise peamine võte on selle raamistamine. Kui sotsiaalse õigluse ja võrdsuse narratiiv meil hästi ei müü, siis koolivalikupoliitika passib hästi ka efektiivsusenarratiivi. Olgu argumendiks kulukas selekteerimismehhanism (eelkoolid, katsed), millega valitakse välja ambitsioonikamad. Või see, et vaid alus- ja alghariduses on võimalik õiglus ja efektiivsus kompromissitult eesmärgiks seada. Kui võimalus e akna juurde tagasi tulla, siis algklassidesse katsete alusel vastuvõtmine on nii pika habemega lugu, et tuulutuse toov poliitikamuudatus on igati tervitatav.

1 International School Choice and Reform Conference 12 – 15. I 2017 Fort Lauderdaleʼis http://iscrweb.org

2 Urmet Kook, Gustav Adolfi Gümnaasium loobus katsetest esimestesse klassidesse – ERR, 11. I 2018.

3 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston: Little, Brown and Company, 1984.

4 Triin Lauri, Kaire Põder, Kuidas jagada eliitkooli kohti? – Eesti Päevaleht, 6. I 2011

http://epl.delfi.ee/news/arvamus/kuidas-jagada-eliitkooli-kohti?id=51289671; http://epl.delfi.ee/news/arvamus/kuidas-lapsi-ja-koole-kokku-sobitada?id=51297146

5 Eesti koolivaliku mehhanismid: efektiivsus, stabiilsus ja segregatsioon koolide ja õpilaste paaripanekul (ESCM). Kaire Põder, Tallinna tehnikaülikool.

https://www.etis.ee/Portal/Projects/Display/fef8ef59-dee3-4b99-8b71-d7634f0c6687

6 Kaire Põder, Triin Lauri, When Public Acts Like Private: the failure of Estonia’s school choice mechanism. European Educational Research Journal, 2014 13 (2), http://journals.sagepub.com/doi/10.2304/eerj.2014.13.2.220; Kaire Põder, Triin Lauri, Will Choice Hurt? Compared to What? A School Choice Experiment in Estonia. Journal of School Choice: International Research and Reform, 2014 8 (3), 446−474.10.1080/15582159.2014.942177.http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/15582159.2014.942177

7 Anu Toots (toim.), Noorte kodanikukultuur muutuvas maailmas.Eesti tulemused IEA Rahvusvahelises Kodanikuhariduse Uuringus (ICCS 2016) Tallinn, Tartu: TLU, HTM, 2017. https://www.hm.ee/sites/default/files/iccs_2016_eesti_raport_211217_loplik.pdf

8 Lauri, Triin; Põder, Kaire, School choice policy: seeking to balance educational efficiency and equity. A comparative analysis of 20 European countries. European Educational Research Journal, 2013 12 (4), 534−552.10.2304/eerj.2013.12.4.534.

9 Andre Veski kaitses doktoritöö „Agendipõhised arvutuslikud eksperimendid kahepoolsetel sobitusturgudel“ 6. IX 2017.

10 http://podcast.kuku.postimees.ee/podcast/buum-2018-02-14/

11 Tarmo Strenze, Kas eliitkoolis käimisest on kasu? Haridus, 2007, 7-8.

Lauri Tankler, Soome haridusuuring: eliitkoolidel polegi erilist kasutegurit – Eesti Päevaleht 26. I 2018.

12 Vt andmed siin https://manifesto-project.wzb.eu/

13 Anu Realo, Eesti elanike väärtused ja nende muutus viimase 25 aasta jooksul. https://humanrights.ee/2016/08/11895/

14 Peeter Selg, Kuidas lahendada nurjatuid probleeme? 1 minuti loeng http://www.tlu.ee/et/uudised/3944/uhe-minuti-loeng-kuidas-lahendada-nurjatuid-probleeme-peeter-selg