Heade tegutsemisviiside leidmine kiirenevate muutuste maailmas sarnaneb kaardi ja territooriumi dilemmaga – tahame jõuda teada-tuntud teid pidi soovitud sihtkohta, kuid maastik on vahepeal tundmatuseni muutunud ja eksime sootuks. Samamoodi on riigid silmitsi ülesandega ajakohastada oma seadusi, toetusi, teenuseid jm, et need sobiksid muutuvasse maailma, mida kujundavad vananeva rahvastiku, uute töövormide, tehisaru ja digitehnoloogiate arengu, geopoliitiliste pingete jm suurte muutuste ristmõjud. Üks populaarsust koguv meetod kohanemiseks on katsetav poliitikakujundus (experimental policymaking), mille eesmärk on leida uudseid ja hästi toimivaid lahendusi muutuvas, suure määramatusega keskkonnas.¹ Katsetamise käigus proovitakse uus lahendus järele, hinnatakse selle sobivust ja alles seejärel otsustatakse, kas see ka pikaajaliselt ja laiemas ulatuses kasutusele võtta.

Juba eesti vanasõna „üheksa korda mõõda, üks kord lõika“ viitab katsetamise kasulikkusele. Eksperimendid on sajandeid kuulunud teaduslikku uurimistöösse, kuid alles viimasel paari­kümnel aastal taas riikide tõsiseltvõetav poliitikakujunduse osa. Katsetamise kasuks räägivad mitmed asjaolud. Üha keerukamas ja läbipõimunumas maailmas peavad riigid muutustega kohanema. Vananev rahvastik ja suurenev ülalpeetavate osakaal, digitehnoloogiate tõttu muutuv tööturg, teisenev kliima, agressiivsem geopoliitika, kasvav hariduslik ja piirkondlik ebavõrdsus on vaid mõned näited meie ees seisvatest pikaajalistest proovikividest, mille puhul praegused lahendused enam hästi ei tööta. Riigil tuleb toime tulla keerukate üleminekutega ja otsida uudsetesse oludesse sobivaid lahendusi. Avalik sektor peab õppima paremini toime tulema suure määramatuse ja kriisidega. Olukorras, kus me ei tea häid lahendusi, on katsetamine mõistlik variant – proovime enne lahenduse käiku laskmist läbi, kas see ka töötab. Nii kulutame aega ja raha toimivatele tegutsemisviisidele.

Küllap oskab igaüks mõelda mõne Eesti avaliku sektori reformi peale, kus enne pikaajalise muudatuse teostamist oleks kasu olnud katsetamisest. Näiteks, kas pensionireform oleks olnud edukam, kui enne teise samba vabaks laskmist oleks kontrollitud eeldust, et inimesed on ise paremad kogujad? Tekkivat pensioniauku on tulevikus ilma maksumaksja lisapanuseta võimatu lappida. Või kas õpetajate puudus oleks väiksem, kui oleksime varem ja julgemalt katsetanud mitmesuguste õppevormide, koolivõrgu lahenduste või õpetajate palgaskeemidega? Palju kirutud hooldereformi oleks võinud alustada erinevate rahastusmudelite katsetamisest.

Suur huvi katsetamise vastu on toonud paljudes maailma riikides kaasa eksperimentaalse poliitikakujundamise pöörde. Katsetama kutsuvad üles nii OECD avaliku sektori eksperdid kui ka riikide innovatsioonilaborid. Eestis on avaliku sektori katsetamisele hoo sisse andmiseks palju ära teinud avaliku sektori innovatsioonitiim, kes on viinud avaliku sektori töötajateni nii teoreetilised teadmised kui katsedisaini praktikumid. Turbulentses, suure määramatusega keskkonnas peaksid juhuslikustatud kontrolluuring (JUKU), pilootprojektid ja disainikatsed olema osa avaliku teenistuja töövahenditest ja me olemegi sinnapoole liikunud. Siiski ei ole Eestis seni läbi viidud ühtegi strateegilist, suuremahulist katset, samal ajal kui naabrite soomlaste juures on neid tehtud mitu. Mille taha on meie katsetamiskultuuri areng pidama jäänud?

Katsetamist ei saa eraldada poliitikast

Üks tagasihoidliku katsetamisinnukuse põhjus peitub selles, et katsetamist peetakse ekslikult poliitikaneutraalseks uurimisprotsessiks. Nii see siiski ei ole – katsetamise poliitiline mõõde ja poliitikute osalus on peamise tähtsusega nii teemade valikul, katsete kujundamisel kui katsetamise legitiimsuse tagamisel. Meie uurimisrühma poolt Eestis ja Soomes avalike teenistujatega tehtud 66 intervjuud näitasid, et peale avaliku sektori töötajate huvi ja heade katsetamisteadmiste mängivad katsetamiskultuuri arengus väga suurt osa poliitika ja poliitikud – poliitiline mandaat eksperimentide elluviimiseks, poliitikute osalemine katsetuste kavandamisel, ideede väljapakkumine ja nende toetamine või mittetoetamine. Meie uurimisrühma huvi avaliku sektori katsetamise vastu tekkis küsimusest, miks on Soomes avalik sektor olnud katsetamises nii edukas, samal ajal kui Eestis puuduvad ikka veel strateegilised katsed ja üldine katsetamiskultuur. Soomlased on katsetanud nii hariduses, maksudega, regionaalarengu meetmetega kui ka paljudes muudes valdkondades. Tehtud on mitu strateegilise tasandi juhuslikustatud kontrolluuringut.² Soome katsetamiskultuuri tuuakse maailmas eeskujuks. Kõige kuulsam soomlaste katse on olnud kodanikupalga JUKU. Võinuks ju eeldada, et ka Eestis areneb Soome-sarnane katsetamiskultuur ja saame maailmas tuntuks näiteks neljapäevase töönädala või kaugtöötamist toetava katsega, kuid nii ei ole läinud.

Eesti ja Soome katsetamise poliitilist mõõdet uurides selgus, et üks katsetamise mõjutajaid on kiituse otsimise ja laituse vältimise kaalutlus poliitikute valikutes.³

Poliitikud kaaluvad katsete puhul tõenäolist kiituse ja laituse tasakaalu. Poliitikateadlased on leidnud, et poliitikute käitumist ja otsuseid saab selgitada läbi kiituse otsimise (credit claiming) ja süüdistuste vältimise (blame avoidance) prisma. See tähendab, et poliitikas tegutsejad usuvad, et on tegevusi, mille puhul saab neile osaks suurem kiitus kui teiste puhul ja see kallutab valimistel nende häälesaaki. Samal ajal tahetakse vältida tegevusi, mis valimisedu vähendaksid – peamiselt tähendab see avalikkuse silmis läbikukkunud ettevõtmisi.

Teoreetiliselt saaksid poliitikud katsetusi mitmel viisil enda kasuks pöörata. Esiteks on see viis näidata, et poliitikakujundus on tõenduspõhine ja otsuseid tehakse andmeid kasutades, hoides seeläbi riigi raha kokku mittesobilike pikaajaliste lahenduste pealt. Sellist mõtteloogikat järgides näitab katsetamist pooldav poliitik end ettevaatliku tegutsejana, kes ei lahmi juhuslike lahendustega ja tahab ära hoida kahjulikke otsuseid. Samal ajal võimaldab katsetamine poliitikutel valijatele näidata, et probleemidega tegeletakse ja lahendusi otsitakse, mitte ei oodata, käed rüpes, et olukord ise laheneks.

Siiski saab katsetamisega seostada ka laitust ja süü omistamist. Süüd omistatakse siis, kui saab väita, et poliitikud on vastutavad mingi otsuse või teo eest, mis põhjustas ärahoitavat kahju.⁴ Poliitikud tunnetavad sageli, et neilt ei oodata ettevaatlikku lähenemist. Hoopis julge otsustamine ja usk enda kompetentsusse on see, mis poliitiku arvates publiku poolehoiu võidab. Katsetamine võib mõjuda ka venitamisena – „miks seda asja kiiresti ära ei lahendata?“. Eksperimenteerimine toob välja ka sellised mõjud, mida enne lahenduse elluviimist ei olnud võimalik ette näha. Kuid katsetamise puhul on ka võimalus, et oodatud eesmärke ei saavutata ja katse kukub läbi. Miks peaks tegelema millegagi, millesse on läbikukkumine juba eos sisse kirjutatud? Kas pole see hoopis avaliku raha raiskamine? Kuivõrd katsetamise puhul on uurivale meetodile omaselt vaja tulemusi mõõta, võib katsete edu või ebaedu olla märksa silmapaistvam kui pikaajalise reformi puhul, kus jooksvat hindamist ei tehta. Seejuures kujundab süüdistuste vältimine poliitikute tegutsemist tugevamini kui kiituse otsimine⁵, s.t eeskätt püütakse minimeerida laitust, selle asemel et maksimeerida kiitust.

Soomlaste arusaam: „Kas katsetame?“

Meie intervjuudest selgus tõepoolest, et arusaamad katsetamisest mõjutavad poliitikute otsust end katsetega siduda, kuid Eestis ja Soomes nähakse eksperimenteerimist väga erinevalt. Soome poliitilises kultuuris seostatakse katsetamist kulude kokkuhoiuga ja tarkade valikutega, mis järelikult on seotud tõenäolise kiitusega. Soome poliitikud seovad end meelsasti katsetega, sest eeldavad, et nende valijad hindavad tarku ja tasakaalukaid otsuseid ka valimistel. Katse väljapakkumine või käima­lükkamine on Soome poliitikutele võimalus: nad näitavad, et võtavad probleemi tõsiselt ja plaanivad välja uurida kõige parema pikaajalise lahenduse. Mõne katseprojekti või JUKU käimalükkamine annab hea võimaluse silma paista uute ideede väljapakkujana, innovaatorina ja ka see on eeldatavalt kiiduväärt poliitiline omadus. Soomes nähakse läbikukkunud katset signaalina, et arutusaluse lahendusega ei pea edasi minema ja tuleb välja mõelda midagi muud ja paremat.

Siiski ei ole Soome poliitikute katsetamislembusel ainult positiivsed jooned ja katsetav poliitikakultuur võib olla ettekääne otsustamatusele. Intervjueeritavad tõid välja, et katsetamist pakutakse välja ka siis, kui ei suudeta omavahel lahenduses kokkuleppele jõuda. Seega võib katsetamine pakkuda võimalust hoiduda avalikkuse süüdistustest tegevusetuses. Samamoodi on katsetamine võimalus näidata, et probleemiga tegeletakse, kuigi tegelikult puudub julgus vajalikke pikaajalisi reforme ette võtta.

Eestis pärsib poliitikute katsetamisjulgust vähene usaldus ja negatiivne meediafoon. Eestis tehtud intervjuud näitavad, et katsetav mõtteviis ei ole veel saanud poliitilise kultuuri osaks. Kuigi poliitikud ei ole mingil moel takistanud ametnike ettevõetud väiksemahulisi katseid, ei ole nad neid ka eriliselt soosinud ega ise katseid välja pakkunud. Paistab isegi, et nad seostavad katsetamist naiivsusega ega ole läinud kaasa ettepanekutega enne suuremaid reforme lahendusi katse vormis läbi proovida.

Kiired suure­mahulised reformid on poliitikute silmis kiiduväärsem tegutsemisviis kui katsetamine ja võimalus, et valijate ette tuleb minna teatega, et ollakse küll lahendust proovinud, kuid see ei toimi. Seega tajutakse katsetamise teemat poliitiliselt riskantsena. Soome näitel aga teame, et poliitikute mandaat on hädavajalik, selleks et ette võtta suure­mahulisi katseid nagu näiteks mõni keerukam mitmeaastane JUKU.

Need tulemused näitavad Eestit ühiskonnana, kus eksimine on taunitud ning seda ei nähta osana ettevõtlikust ja avastavast lahenduste otsimisest. Katsetamist seostatakse eeskätt läbikukkumisega ja peljatakse, et läbikukkumist on raske avalikkusele põhjendada. Üks põhjus võib olla selles, et Eesti elanike usaldus avaliku sektori vastu on väiksem kui Soomes. Rahvas ei usalda nii kergekäeliselt poliitikute otsuseid, meie-nemad kultuur on tugev ja kergesti tekivad eri leerid. Paistab, et poliitikud kohandavad oma käitumist vastavalt sellele, kuidas nad tajuvad avalikkuse ootusi. Näiteks eeldus, et rahvas ootab, et poliitik peab olema otsustav ja kindla käega. Paratamatult kaasneb katsetamisega ebamäärasus, mida on raske valijatele selgitada. See sunnib poliitikuid mööda nööri käima ja valima tegusid, mis toovad kaasa vähem näpuga näitamist ja süüdistamist. Nagu ütles üks meie intervjueeritav: „Poliitikutel on väga madal riskitaluvus: nende peamine motivatsioon on vältida igasugust segadust või skandaali, mida nad hiljem peaksid klattima.“

Peale usalduse on Eestis ja Soomes erinev ka meedia roll katsetamise mõtestamisel ning meedia ja poliitikute suhted. Soome intervjueeritavad leidsid, et meedia on poliitikute suhtes kriitiline, kuid katsetamiseks innustab poliitikuid suur usaldus ja meedia kriitika neid kuigivõrd ei häiri. Eestis ei ole strateegilisi katseid veel olnud, kuid üldist meediafooni poliitikute suhtes peetakse kriitiliseks ja see on ka üks võimalik tegur, miks ei taheta end katsetamisega siduda. Kuna Eestis on katsetamist sageli seostatud läbikukkumisega, siis hoiduvad poliitikud sellest teemast. Näiteks öeldakse mõne nurjunud lahenduse kohta, et see oli „eksperiment“, kuigi tegemist ei olnud teadliku katsega, siis hoiduvad poliitikud sellest teemast. Selle fenomeni põhjused vajaksid eraldi uurimist, kuid tõenäoline selgitus on samuti avalikkuse usalduse erinevus Eestis ja Soomes.

Peame normaliseerima katsetamise ja eksimise

Mida sellest kõigest järeldada? Kuigi eestlased peavad alalhoidlikkust meile ajaloos korduvalt kasuks tulnud vooruseks, on katsetamist vältiv poliitika­kujundus justkui silmaklappidega tulevikku kihutamine. Eesti majanduse ja ühiskonna ees seisvad proovikivid annavad aimdust, et see ei ole praegu parim strateegia, sest vajame uusi nutikaid lahendusi nagu õhku.

Võimalus on jätkata järkjärgulise katsetamiskultuuri ülesehitamisega. Soomlastel on katsekogemused, katsetest õppimine ja heade näidete ees­kujuks toomine aja jooksul suurendanud katsetamise arusaadavust nende seas, kellele see esialgu oli võõras. Sealjuures on poliitikute osakaal katsekultuuri edendamisel olnud erilise tähtsusega. On ehk ilmselge tõdemus, et negatiivse võimendamise kõrval tuleks Eestis rohkem pöörata tähelepanu kiitusele, seda eriti meedia poolt. Muidu riskime, et ka praegu julgena näiv noorte poliitikute põlvkond areneb rohkem süüd vältivate valikute kui kiituse otsimise rütmis, sest kiitust meie ühiskonnas ei olegi.

Uuringu teostamist toetas Eesti Teadus­agentuur (grant PRG1125).

1 Defineerime eksperimenti kui ajaliselt piiratud uue poliitikalahenduse katset, mis pakub teavet edasiste poliitiliste otsuste tegemiseks. Lahenduse uudsus võib tähendada eelnevalt üldse mitte kasutatud lahendust või võib lahendus olla uudne selles kontekstis (nt riigis, poliitikavaldkonnas), kus seda katsetatakse.

Albert Bravo-Biosca, Experimental innovation policy. – Innovation Policy and the Economy 2020, 20(1).

2 Helena Leino, Maria Åkerman, The politics of making Finland an experimenting nation. – Critical Policy

Studies 2022, 16(4).

3 Ringa Raudla, Külli Sarapuu, Johanna Vallistu, Kerli Onno, Nastassia Harbuzova, The politics of experimental policymaking: the influence of blame avoidance and credit claiming. – Policy Sciences 2025, 1–22.

4 Ching Leong, Michael Howlett, On credit and blame: Disentangling the motivations of public policy

decision-making behaviour. – Policy Sciences 2017, 50.

5 Steven J. Balla, Eric D. Lawrence, Forrest Maltzman, Lee Sigelman, Partisanship, blame avoidance, and the distribution of legislative pork. – American Journal of Political Science 2012, 46(3).