Kasumist kasulikuma ruumi poole

Riigihankes väärtuste arvestamine ja kujundamine on samm kestlikuma ja õiglasema ruumiplaneerimise poole, kuid see vajab juriidilist täpsust ja sissetöötamist.

MATTIAS MALK

16. V esitas rahandusministeerium avalikule arutelule riigihangete korraldamise uued põhimõtted. Odavaima lahenduse asemel plaanitakse väärtuspõhiseid ja sotsiaalselt vastutustundlikke hankeid. Kas see märgib Eesti ruumiplaneerimises suunamuutust?

Kehtiv normaalsus

Riigil on ruumiplaneerimises seadusandlusest ja järelevalvest suurem roll. Ta peaks toimima ka teadliku tellija ja suunanäitajana kestliku ja inimkeskse ruumi arendamisel. Riigi loodud ruum peaks normaliseerima neid materjale, lahendusi ja väärtusi, mida oodatakse erasektorilt ja mida ÜRO kestliku arengu eesmärgid eeldavad riikidelt. Siinkohal on riigihange vahend ühiskonnale vajalike teenuste ja taristu tagamiseks, majanduse stimuleerimiseks¹ ja ruumikultuuri suunamiseks. Kuigi mujal Euroopas on tajutud riigihangete potentsiaali keskkonnahoius ja mitterahalise lisaväärtuse loojana, on Eesti seni olnud vähenõudlik tellija, kelle prioriteet on üksnes madal hind.

Vaid kuludele keskendumist on Eesti riigihangetele ette heitnud ka Euroopa Komisjon. Lisaks hinnati 2021 ühtse turu uuringus puudulikuks ka ühe pakkujaga hangete suurt osakaalu ja tihedat avaldamisteadeteta menetluste kasutamist. See viitab vähesele turukonkurentsile ja läbipaistmatusele, mis on otseses vastuolus riigihangete aluspõhimõtetega. Sellest kannatavad avaliku sektori usaldusväärsus, erasektori inovatsioonihuvi ja ruumiplaneerimise valikuvõimalused. On selge, et riigihanked ei täida oma täit potentsiaali.

Eesti hankesüsteemi jäik turuloogika ei pea sammu ka ÜRO kestliku arengu eesmärkidega, et tasakaalustada inimkonna ressursihimu ja ökoloogiline jalajälg. Eestis annab sellest aimu meie ressursitootlikkuse näitaja, mis on Euroopa Liidu madalamaid. Juba aastakümneid on majanduskasvu alus olnud keskkonnakahju. Seda näitajat veab suuresti Eesti energiapoliitika, kuid see kajastub selgelt ka autokeskse ruumiplaneerimise tagajärgedes. Pole tajutud, et riigi rahakott on ühine ja liigselt ratsionaalsete, üksnes rahaliselt mõõdetavate näidikute kasutamine on lühinägelik. Kuivõrd tänavate ümberehitus on suvisel ajal, eriti praegu Tallinnas, aktuaalne teema, võib seda kasutada näitena.

Kõige odavam linnatänav on tuim asfaltväli: suured piirkiirused autodele, tõstetud ristumised jalakäijatele, kõnnitee, kuhu peab mahtuma ka rattur jne. Sellist tänavat on mugav planeerida, konstrueerida ja lihtnäitajatega tabelis kajastada. Autokeskset linnaplaneerimist hoogustab ka aimdus, et autoomanik toidab kütuse, kindlustuse, varuosade, teeninduse ja parkimise eest tasumisega majandust üldisemalt. Siiski, eraauto on isikule ja ühiskonnale kulukas ning kulukas ka reostuse, müra ja tervisekahjuna.² Uuringud näitavad, et ka kaudsete kuludeta, puht majanduslikult, on rattataristu arendamine tellijale tasuvam ja kasutajatele odavam.³ Liikuv eluviis on tervislik, säästab tervishoiult, annab meile turvalisemad tänavad ja edendab väikeettevõtlust. Ratturid on ka kõige õnnelikumad liikujad.⁴ Kuigi kehtivad reeglid lubavad tellida keskkonnahoidlikke ja vähem autokeskseid tänavaid, kus on omal kohal ka linnaloodus ja tänavamööbel, tehakse seda vähe. Sellesarnaseid argumente võib tuua ka eluasemepoliitika⁵ või transporditaristu investeeringute vallast, näiteks Rail Balticu alaarvestatud kohalik mõju.⁶

Arukama ruumi poole

Uute pakutud riigihangete strateegiliste põhimõtete alus on arusaam, et riigi raha pärineb maksumaksjatelt ja hanke eesmärk on kujundada see ressurss ümber ühiskonna hüveks. Madalaim hind on ka edaspidi üks prioriteet, kuid enam mitte ainus. Uute põhimõtete järgi peaks lahendus olema keskkonnahoidlik, sotsiaalselt vastutustundlik, innovatsiooni toetav, usaldusväärne ja mõistlik, sh lähtuma probleemist, tõhusalt teostatav, majanduslikult soodne jne. Need viis suunda peaks viima hanked uuele kvalitatiivsele tasemele ja maksimeerima avalikku hüve. Siinjuures on oluline, et strateegias on selgelt mainitud, et kõiki suundi pole alati võimalik kõigis hangetes realiseerida. Rahandusministeerium on ka eraldi teatanud, et plaan pole madalaima hinnaga pakkumiste väljaselgitamine keelustada. Eesmärk on luua võimalus hangete kaudu toetada ka teiste riigile oluliste valdkondade arengut või vähemalt vähendada ühiskonnale ja keskkonnale kahjude tekitamist.⁷ Siiski on osale turuloogikale pühendunud kriitikutele jäänud mulje, et riik kukub nüüdsest valimatult kulutama.

Strateegia peamine komistuskivi seisneb dokumendi lühivariandis nimetatud viie suuna nummerdamises. Nii võib jääda mulje, et edaspidi on riigihangete mõistlikkus, sealhulgas rahaline säästlikkus, justkui viimasel kohal. Sellest tulenevalt on vastukaja ühismeedias olnud polariseeritud. Kui välistada anonüümsed kirjutajad, siis paistab silma Kuressaare haigla juhatuse liikme Märt Kõlli arvamus, et avaliku raha kasutus muutub ebaefektiivsemaks ja subjektiivsemaks. Samuti ennustab ta, et uus hankekord vähendab vaba konkurentsi, suurendab korruptsiooni ja loob eelised rahvusvahelistele suurettevõtetele.⁸ Endine Riigi Kinnisvara ASi juht, praegu Merko Ehituse finantsjuht Urmas Somelar on veelgi kriitilisem ja pakub, et riigi­hankeid hakataks teostama ametnike suva järgi. Tema sõnul tõotab strateegia üldist maksutõusu, riigi läbipaistvuse vähenemist ja on samm plaanimajanduse poole.⁹ Tõsi, Somelar on tuntud oma probleemse, isegi šovinistliku väljenduse poolest, näiteks peab ta üle 45aastasi töötajaid õppimisvõimetuks ja Mailis Repsi „peast rasedaks“.¹⁰ Sellegipoolest tasub tema kriitika aluspõhjustesse süveneda.

Nn ametnike suva nähakse ilmselt keskkonnahoiu, sotsiaalse vastutustundlikkuse ja innovatsiooni hindamise subjektiivsuses. See tekitab nii hankijates kui ka pakkujates kahtluse, et vaidlustuste oht kasvab, kui süsteem läheb keerulisemaks. Riigihangete vaidlustamisega kokku puutunud advokaadid on hinnangutes uuele strateegiale aga mõõdukad.¹¹ Nõustutakse, et suurema reguleerimisastmega kaasneb keerulisem ja ajamahukam protsess. Pakkujate ring võib väheneda, eriti kui valikutes nõutakse näiteks ökomärgistusi. Ka ostetava kogumaksumus võib minna kallimaks, kuid see on keskkonnahoidlike ja sotsiaalsetele tingimustele vastavate lahenduste loomiseks vajalik. Suurettevõtete juhtide ärevus on siiski arusaadav, sest välja on pakutud üldise majandusmudeli muutmise alge. See vajab juriidilist ja praktilist sissetöötamist ning hoolikat järelkontrolli.¹² Kehtivaga harjunud ettevõtjate mure peitub ilmselt siiski selles, et muudatused ohustavad nende kasumirida.

Rahandusministeerium nõustub, et hanked muutuvad lühiajaliselt riigile kallimaks ja kõigile osalistele keerulisemaks.¹³ Ometi, kui mõelda odavaimast hinnast kaugemale, võib uus strateegia vähendada riigi kulutusi, mis tuleks hiljem teha keskkonna- või sotsiaalprobleemide vähendamiseks, kui status quo jätkub. Milleks hankida transpordivahendeid, mis lühendavad elanike eluiga ja vähendavad elukvaliteeti? See tuleb hiljem tervisekassa rahaga lahendada. Miks motiveerida ehitusettevõtteid oma töötajaid alatasustama, maksudest kõrvale hiilima või isegi illegaalset tööjõudu kasutama? See tekitab prekariaati, vähendab maksutulu ja toidab varimajandust.

Sotsiaalselt vastutustundlikud ja keskkonnahoidlikud lahendused levivad üle maailma. Kodumaiste ettevõtjate kohanemise ja uuendusmeelsusega suureneb ka nende võime teistel turgudel konkureerida. Uutes hankepõhimõtetes ei ole midagi radikaalset, neis peegeldub hoopis Eesti ruumikultuuri arvestatav mahajäämus.

Kauboide aeg on läbi

Kauboikapitalism¹⁴ tegi Eestist küll teatud ajaks nn Balti tiigri, kuid jättis autostumise, äärelinnastumise ja tarbimiskultuuriga ka ruumipärandi, mille mõju ühiskonnale pole mõõdetav. Uute riigihangete strateegiliste põhimõtete eesmärk on vähendada sotsiaalsete ja keskkonnahoiu küsimuste killustunud ametite vahelist vastutust ja pidevat tagaplaanile jätmist. Selleks tuleb riigi roll ostjana uuesti määratleda. Siinjuures tuleb läbi mõelda suuremate ja keerulisemate projektide ühiskondlik mõju ja potentsiaal. Rail Baltic, õiglane üleminek ja majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi välja kuulutatud renoveerimismaraton on lähiaastatel kõige tähtsamad sammud. Kas pakutud põhimõtted on süsteemseteks muudatuseks aga piisavad?

Võib väita, et jah, sest riigihangete kaudu on võimalik kujundada turgu ning seda on tõesti vaja. Siiski moodustab uuest strateegiast märgatava osa riigihanke käsitlus lisaväärtuse loojana. See võimaldab Eestil aegunud majandusmõõdikutest edasi minna. Näiteks pole loogiline, et hästi toimiva transporditaristu peamine eesmärk on tulu teenimine. Inimeste võime liikuda või liigutada tooteid ja teenuseid on ühiskonna toimimise alustala, mille puhtkasumlik mõõtmine on küüniline. Vastupidised väited meenutavad Goldman Sachsi nõuannet geenifirmale, et patsientide terveks ravimine pole jätkusuutlik ärimudel.¹⁵ Teadvustades tervisliku ja liikuvat eluviisi toetava, autosõltuvust vähendava, nüüdisaegse, jätkusuutliku ja kohaväärtust parandava transporditaristu väärtusi võidab ühiskond tervikuna.

Samuti võib väita, et jah, sest uute põhimõtete alus on teadmine, et kehtiv hankekultuur ei ole jätkusuutlik. Sellegipoolest vajab pakutud hankekord pädevat auditeerimist. Riigi loodud kontrollsüsteem muutub mitterahaliste mõõdikute kasutamisele võtmisel korruptsiooni vähendamiseks ja läbipaistvuse suurendamiseks veelgi tähtsamaks, samuti ka hangete ühemõtteline arusaadavus, riigi eesmärkide sõnastamine ja terminite täpsus. Näiteks erineb sotsiaalse vastutuse tõlgendus ajas ja piirkonniti ning on Kesk- ja Ida-Euroopas suuresti juurdumata. Siinjuures vajab tõenäoliselt ümbermõtestamist sõna „sotsiaalne“, mille tähendus on Eestis endiselt Nõukogude ajast mõjutatud. Arutamist vajab ka see, kuidas hakkavad välja nägema uute põhimõtete töödokumendis kombatud alternatiivsed omandimudelid, nt investeerimiskoormuse jagamine erasektoriga või pikaajalised rendimudelid.

Võib ka väita, et pakutud põhimõtted pole süsteemseks muutuseks piisavad. Eriti kriitiliselt tuleb suhtuda sellesse, et väärtuspõhiseks võib lugeda igasuguse riigihanke, mis „kaasab ükskõik millises hanke etapis sotsiaalselt vastutustundlikke või keskkonnahoidlikke tingimusi, lähtub hanke eseme kvaliteeti kirjeldavatest mitterahalistest hindamiskriteeriumitest või avab võimaluse, millega toetada innovaatilisi lahendusi“.¹⁶ See jätab äärmiselt laia tõlgendusvõimaluse väärtuspõhise hanke defineerimiseks. Nii on võimalik kiirelt täita kvoote, kuid lahendused jäävad rohepesu valda.

Põhimõtteliste suunamuutustega kaasneb üksjagu teadmatust, kohanemist ja ümberkorraldusi. Kuigi riigihangetes sotsiaalse vastutuse arvestamine on samm kestlikuma ja õiglasema ruumiplaneerimise poole, vajab see juriidilist täpsust ja sissetöötamist. Siinsetele ettevõtetele tekitab see lisatööd, kuid annab ka võimaluse riiulilahendustest edasi liikuda ja liituda rahvusvahelise konkurentsiga. Siinjuures on riigil oluline roll sotsiaalse vastutuse mõiste sõnastamises, juurutamises ja lõpuks ka sellest kinni pidamises.

1 Riigihangete viimase kolme aasta keskmine osakaal Eesti SKTst on 15 protsenti.

2 Autode era- ja sotsiaalseid kulusid uurisid Saksamaa näitel Stefan Gössling, Jessica Kees ja Todd Litman, The lifetime cost of driving a car. – Ecological Economics, nr 194, 2022.

3 Making the Economic Case for Cycling. Institute for Transportation and Development Policy, 2022. https://www.itdp.org/publication/economics-of-cycling/

4 Eric A. Morris, Erick Guerra, Mood and mode: does how we travel affect how we feel? – Transportation, 42: 25-43, 2015.

5 Benjamin H. Bradlow, Eluasemepoliitika hoovad. – Vikerkaar, august 2020.

6 Mattias Malk, Delayed arrival: planning, competition and conflict in the Rail Baltic terminal project in Tallinn, Estonia. – European Planning Studies, 2022.

7 Estella Põllu, Riigihangete uued põhi­mõtted –revolutsioon või evolutsioon? – Rahandus­­ministeeriumi blogi, 24.V 2023. https://blogi.fin.ee/2023/05/riigihangete-uued-pohimotted-revolutsioon-voi-evolutsioon/

8 Märt Kõlli postitus oma Facebook lehel, 17. V 2022.

9 Urmas Somelari postitus oma Facebooki lehel 17. V 2022.

10 Kas minister on peast rase? – Äripäev 20. VI 2017. https://www.aripaev.ee/uudised/2017/06/20/kas-minister-on-peast-rase

11 Marko Tooming, Advokaatide hinnangul riigihangete muutmine vaidlustuste laviini ei too. –ERRi uudisteportaal, 17. V 2022. https://www.err.ee/1608980420/advokaatide-hinnangul-riigihangete-muutmine-vaidlustuste-laviini-ei-too

12 Auditeerimise tähtsusest saab lugeda näiteks Keiti Pärna magistritööst „Sotsiaalne vastutus riigihangetes Eesti ehitustööde hangete näol“ Tallinna Tehnikaülikool, 2018.

13 Sama mis VII.

14 Mari Kooskora, Incubating Radical Political and Economic Change. Raamatus CSR Across Europe (toimetajad André Habisch, Jan Jonker, Martina Wegner, René Schmidpeter). Springer 2004.

15 Tae Kim, Goldman Sachs asks in biotech research report: Is curing patients a sustainable business model? – CNBC uudisteportaal 11. IV 2018. https://www.cnbc.com/2018/04/11/goldman-asks-is-curing-patients-a-sustainable-business-model.html

16 Riigihangete läbiviimise strateegilised põhimõtted, töödokument, Rahandusministeerium, 2023.