Regulatiivne liivakast

Võluvits või Pandora laegas tehnoloogia ja regulatsioonide võidujooksus? Tegemist ei ole hõbekuuliga, mis kõrvaldaks kõik uudsetest tehnoloogiatest või regulatsioonidest tulenevad pudelikaelad.

EGERT JUUSE, RINGA RAUDLA

Kuigi regulatiivsed liivakastid on leidnud rakendust paljudes riikides, on Eestis seni piirdutud vaid põgusate aruteludega selle poliitikainstrumendi üle. Artiklis avame regulatiivsete liiva­kastide olemust ja võimalusi, mida need poliitika­kujundajatele pakuvad ning võimalikke tagamaid, miks Eestis suhteliselt ettevaatlikult seda tööriista rakendatakse.

Dilemmad

Avaliku sektori organisatsioonide ja ka riigis tervikuna on sõlmküsimuseks ühiskonna heaolu suurendamine innovatsiooni ja üldise arengu kaudu, samal ajal võimalikke riske maandades. Seetõttu seistakse silmitsi optimeerimis­ülesandega, mille kaudu otsitakse tasakaalupunkti teljel „stabiilsus/riskide vältimine – progress/innovatsioon“, olenemata sellest, millises eluvaldkonnas või rollis tegutsetakse. Sel vaekausil on kesksel kohal tehnoloogia.

Uued tehnoloogiad kujundavad ümber ühiskondi ja majandust¹ ning pakuvad enneolematuid võimalusi nii üksikisikule, organisatsioonile kui ka riigile. Näiteks on droonid nüüd sõjapidamise lahutamatu osa koos paljude uudsete tehnoloogiate rakendamisega nagu tehisaru, asjade internet jms.² Õppimine ning kohanemine käib kohapeal võitlusväljal ja sellega seotud protsesside käigus. Milline oleks aga droonide potentsiaal transpordis või logistikas ja miks mitte ka avalike teenuste pakkumisel, seda me veel väga hästi ei tea.

Teisalt kaasnevad uute tehno­loogiatega kiired muutused, mis toovad meie ellu ebakindlust ja määramatust: meil puudub ülevaade võimalikest kõrvalmõjudest ja sellest, kuidas neid kontrollida. Näiteks finantsmaailmas on see küsimus praegu eriti terav.³ Mitmesugused uued tehnoloogiad tõhustavad finantsteenuseid ja toovad laialdasemalt kättesaadavaks, rääkimata tehingute üha kiiremaks, odavamaks ja mugavamaks tegemisest. Samal ajal leitakse, et kiirem, laiahaardelisem, vähem läbipaistvam ja keerukam tehnoloogiapõhine finantssüsteem on palju haavatavam ning vapustused, mis tabavad üksikisikuid, finantssektorit ja kogu majandust, on laastavamad kui kunagi varem.⁴ Finantstehnoloogia on vaid üks valdkond, kus avalduvad tehnoloogilise võidukäigu head ja vead, mida ilmestavad lähiminevikus aset leidnud vapustused detsentraliseeritud rahastuse⁵ või krüptovaradega kauplemise⁶ vallas.

Tavapäraselt on riskide maandamiseks ja stabiilsuse tagamiseks kehtestatud mängureeglid, s.t riiklikud regulatsioonid, mis ei pruugi alati anda oodatud tulemusi. Nimelt püsib oht ühe või teise valdkonna üle reguleerimiseks, millega lämmatatakse innovaatilisus. Nii mitmeski majandusharus, näiteks puidusektoris, toiduainetööstuses ja üha enam ka transpordis ning platvormimajanduses, on viidatud liigselt rangetele reeglitele,⁷ mis on pärssinud arendustegevust ning innovatiivsete toodete ja teenuste turule toomist. Milline võiks olla väljapääs sellest nokk kinni ja saba lahti olukorrast?

Regulatiivne liivakast ja selle potentsiaal

Kesktee leidmine ehk regulatiivse sihiku kalibreerimine teljel innovatsioon–stabiilsus eeldab teadlike, tõenduspõhiste otsuste tegemist. Tulles tagasi finantstehnoloogia näite juurde: rahanduses on tehnoloogiliste lahenduste rakendamine esitanud uusi ülesandeid regulaatoritele, kes on pidanud silmitsi seisma ebatavaliste probleemidega. Näiteks on hägustunud jurisdiktsiooni- ja turujooned toonud kaasa läbipaistvuse ja juhitavuse vähenemise. Ka mängivad tehnoloogia ja tehnilised teadmised üha tähtsamat osa finantsturgudel otsuste tegemisel. Selles uues olukorras peavad reguleerivad ja järelevalveasutused mõistma arvutiprogrammidesse sisse­ehitatud eeldusi ning keeruliste tehniliste valikute otsest ja kaudset mõju finantsturgudele.⁸

Kõigi eelmainitud valikute ja probleemidega võimaldaks tegeleda regulatiivne liivakast. Regulatiivsed liiva­kastid pakuvad ettevõtetele n-ö turvalist ruumi – liivakasti, mille kaudu regulaatori valvsa pilgu all katsetatakse uusi tooteid, teenuseid, tehnoloogiad ja ärimudeleid reaalsete klientide peal, ent selle eelisega, et kohaldatavatest regulatsioonidest on loobutud või neid märkimisväärselt leevendatud, kaitstes samal ajal tarbijate huve.⁹ Selline testimiskeskkond, kus kesksel kohal on õppimine, võimaldab finantstehnoloogia ettevõtetel katsetada uusi lahendusi ilma täielike litsentseerimis- ja muude nõueteta. Liivakasti pooldajad väidavad, et uute tehnoloogiate, sh finantstehnoloogiate, puhul võib reeglite täie rangusega rakendamine kasuliku innovatsiooni lämmatada, kui regulatiivsed raamid ei ole uue tehnoloogia jaoks kohandatud.¹⁰

Peamised õigustused selle tööriista rakendamiseks on järgnevad: parendada tehnoloogiaettevõtete konkurentsi­võimet, võimaldada tarbijatele laiemat valikut ja saada kasu uutest, testitud toodetest ning edendada reguleerivate asutuste endi arusaamu esilekerkivatest uuenduslikest tehnoloogiatest ja seeläbi täiustada poliitikaid ja regulatiivset raamistikku.¹¹ Regulatiivse liivakasti rakendamist võib vaadelda ka kui vahemeedet olukorras, kus veel puudub finants- või mõne muu tehnoloogia jaoks kohandatud reguleeriv kord.¹²

Olgugi et tegemist ei ole hõbe­kuuliga, mis kõrvaldaks kõik uudsetest tehnoloogiatest või regulatsioonidest tulenevad pudelikaelad, on riigid loonud regulatiivsed liivakastid eesmärgiga ergutada avaliku ja erasektori suhtlust, soodustada kiiremat innovatsiooni ning vähendada regulatiivset ebakindlust. Liivakast võimaldab missioonipõhist lähenemist nii kitsamate valdkondade eelisarendamisel kui ka probleemide käsitlemisel, näiteks kui soovitakse mingit konkreetset turgu luua või riiklikult suunata eelistatud innovatsiooni.

Teisest küljest ei saa eirata ka võimalikke riske, mis regulatiivsete liivakastidega kaasnevad. Kuna tegemist on uudse tööriistaga poliitikakujundajate arsenalis, ei ole veel ka täit selgust liivakastide negatiivsete mõjude kohta. Erialane kirjandus viitab näiteks järgnevatele võimalikele tagajärgedele: riikidevaheline regulatiivne arbitraaž,¹³ riskipesu ja võimetus süsteemseid riske asjakohaselt hinnata¹⁴ ning turu moonutamine ja võrdse kohtlemise printsiibi rikkumine regulatiivse eelisõiguse andmise tõttu.¹⁵

Mida seni on Eestis tehtud ja kuidas edasi?

Regulatiivse liivakasti rakendamine on siin piirdunud ideetasandi aruteludega selle võimalikkuse üle. Lisaks finantssektorile, kus finantsinspektsioon esitas liivakasti idee juba 2016. aastal¹⁶, mis ei ole aga siiani teostunud, on seda mainitud ka „Transpordi ja liikuvuse arengukavas 2021–2035“¹⁷ seoses sooviga luua innovatsiooni soodustav regulatiivne keskkond ja reageerida muudatustele võimalikult kiiresti. Ka riigikogu otsuse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ seletuskirjas¹⁸ on tehtud ettepanek kaaluda eksperimentaalsete vahendite, sealhulgas liivakastide, kasutamist, et toetada innovatsiooni ning tõhusamaid regulatsioone koos väiksema regulatiivse koormusega. Teisteski poliitikavaldkondades on liivakasti­ideega kas flirditud või rakendatud mugandatud kujul, nt „Accelerate Estonia“ programmi puhul.

Põhjusi, miks Eestis on regulatiivsetele liivakastidele seni ettevaatlikult lähenetud, on mitu. Kui võrrelda finantstehnoloogia valdkonda lähiriikide Leedu ja Lätiga, kus regulatiivne liivakast on kasutusel, on Eestis jäänud täitmata üks vajalikest eeltingimustest liivakasti kasutuselevõtuks. Nimelt puudub ühine arusaam, mida regulatiivne liivakast peaks endast kujutama, milliseid ootusi see peaks täitma ja mida sellega tahetakse saavutada. See omakorda peegeldab osapoolte vahelist vähest koostööd, sealhulgas riigiasutuste vahel. Sellest tulenevalt on riigi tasandil osutunud takistavateks teguriteks strateegilise eesmärgi puudumine finantstehnoloogia ja -innovatsiooni küsimuses, poliitika eestkõnelejate vähesus avalikus sektoris ning finantsregulaatorite konservatiivsus, mis on tingitud hiljutistest rahapesuskandaalidest. Praegustes oludes toimivad süüdistused maksumaksja raha raiskamises ja võimalik mainekahju ebaõnnestunud katsetuste tõttu regulaatorite jaoks heidutusena. Arvestades rahapesuskandaalide järellaineid ja krüptoturu luhtunud „eksperimenti“ on see ka igati mõistetav.

Väikeriigis on regulatiivse liivakasti loomine kulukas ja keeruline, kuna see eeldab ka regulaatorite ning ennekõike järelevalve teostajate rolli muutust koos uute oskuste ja teadmiste omandamisega. Võib ka möönda, et arvestades Eesti e-eduloo taga olnud senist avaliku sektori innovaatilisust ja soovi paista rahvusvahelisel areenil pioneerina silma, on liivakastide rakendamisega hiljaks jäädud. Sellega on selgitatav ka vastuseis pelgalt moega kaasaminekule, eriti tingimustes, kus nähakse võimalusi alternatiivsete lahenduste kasutamisele, näiteks ad hoc juhtumipõhine lähenemine, kiirendiprogrammid, inkubaatorid jms.

Nagu paljudes muudeski poliitika­valdkondades, kus seos tehnoloogilise innovatsiooniga, on regulatiivse liivakasti rakendamise keskmes muudatuste juhtimine. See kätkeb endas rollide ümbermääratlemist ja riskiisu suurendamist, mida toestab strateegilise eesmärgi ja poliitilise toetuse omamine ning koostöö edendamine seotud huvigruppide vahel jõudmaks liivakasti küsimuses ühisele arusaamale.

Artikli valmimist toetas Eesti Teadusfondi grant PRG1125.

1 Carlota Perez, Technological Revolutions and Financial Capital: The Dynamics of Bubbles and Golden Ages. Edward Elgar Pub 2002.

2 Karl Toomet, Militaarinnovatsioon ja AI-RMA algus – Ukraina ja Eesti juhtumiuuringute analüüs. Magistritöö, Tallinna Tehnikaülikool 2023.

3 R. O. Goodenough, M. Flood, M. Reed, L. D. Shrier, T. Hardjono, A. Pentland, Policy and FinTech, Part I: Frameworks. Global FinTech. Financial Innovation in the Connected World. David L. Shrier and Alex Pentland (toim). The MIT Press 2002, lk 91–135.

4 Saule T. Omarova, Technology v Technocracy: Fintech as a Regulatory Challenge. – Journal of Financial Regulation 2020, 6, lk 75–124.

5 Allan M. Malz, The GameStop Episode: What Happened and What Does It Mean? – CATO JOURNAL 2021, 41(3).

6 Darreonna Davis, What Happened To FTX? The Crypto Exchange Fund’s Collapse Explained. – Forbes 5. VI 2023.

Q.ai. What Really Happened To LUNA Crypto? – Forbes 20. IX 2022.

7 Birgit Maranik, Bolt platvormitöö reguleerimisest: üle Euroopa jääksid sajad tuhanded inimesed töövõimalusest ilma. – Ärileht 14. XII 2021.

8 Saule T. Omarova, Technology v Technocracy: Fintech as a Regulatory Challenge. – Journal of Financial Regulation 2020, 6, lk 75–124.

9 Hilary J. Allen, Regulatory Sandboxes. – George Washington Law Review 2019, 87.

10 Deidre M. Ahern, Regulators nurturing fintech innovation: Global evolution of the regulatory sandbox as opportunity-based regulation. – Indian Journal of Law & Technology 2019, 15, lk 345–378.

R. P. Buckley, D. Arner, R. Veidt, D. Zetzsche, Building FinTech ecosystems: regulatory sandboxes, innovation hubs and beyond. – Journal of Law and Policy 2020, 61, lk 55–98.

G. Walter Johnson, Caught in quicksand? Compliance and legitimacy challenges in using regulatory sandboxes to manage emerging technologies. – Regulation & Governance 2023, 17(3), lk 709–725.

C.-H. Tsai, C.-F. Lin, H.-L. Liu, The diffusion of the sandbox approach to disruptive innovation and its limitations. – Cornell International Law Journal 202, 53(3) lk 261–296.

11 Hilary J. Allen, Sandbox Boundaries. – Washington College of Law Research Paper 2019, 18.

12 Deidre M. Ahern, Regulatory Lag, Regulatory Friction and Regulatory Transition as FinTech Disenablers: Calibrating an EU Response to the Regulatory Sandbox Phenomenon. – European Bussiness Organization Law Review 2021, 22, lk 395–432.

13 Hilary J. Allen, Experimental strategies for regulating Fintech. – Journal of Law & Innovation, kd. 3, nr. 1, 2021, lk 1– 5.

14 E. Brown, D. Piroska, Governing fintech and fintech as governance: The regulatory sandbox, riskwashing, and disruptive social classification. – New Political Economy 2022, 27(1), lk 19–32.

G. Walter Johnson, Caught in quicksand? Compliance and legitimacy challenges in using regulatory sandboxes to manage emerging technologies. – Regulation & Governance 2023, 17(3), lk 709–725.

15 B. R. Knight, T. E. Mitchell, The sandbox paradox: Balancing the need to facilitate innovation with the risk of regulatory privilege. – South Carolina Law Review 2020 72(2), lk 445– 476.

Saule T. Omarova, Dealing with disruption: Emerging approaches to Fintech regulation. – Washington University Journal of Law and Policy 202, 61, lk 25–54.

16 Kilvar Kessler, Rahandusilm vajab värskendust. – Äripäev 15. II 2016.

17 Transpordi ja liikuvuse arengukava. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Tallinn 2020.

18 Õiguspoliitika põhialused aastani 2030. Riigikogu otsuse eelnõu. Justiitsministeerium 25. IV 2018.