Euroopa Liidu süsteem on jäik

Viljar Veebel

Bruno de Witte: Euroopa Liidu alusreeglite muutmine nõuaks taas kõigilt liikmesriikidelt ratifitseerimist ning nii on lihtsam aktsepteerida de facto olukorda, kus mõned riigid rikuvad reegleid vähem ja teised rohkem. Viljar Veebel: Äsja Tallinnas lõppenud Euroopa õiguse ühenduse konverentsil esinenud Maastrichti ülikooli juuraprofessor Bruno de Witte, millised on teie muljed Eestist ja Tallinnast? Bruno de Witte: Olen esimest korda siin, aga ometigi on väga kodune. Tallinnas kõndides meenub mulle kohe Brugge, nähtavasti on tegemist hansaliidu mõjuga. Ootamatu on vene keele puudumine visuaalses linnapildis, arvestades, et ligi pool Tallinna püsielanikest peaksid olema vene keele kõnelejad. Eestis peetud ettekandes käsitlesite Laekeni deklaratsiooni eesmärkide jõudmist Lissaboni lepingusse ja ELi tänasesse õigusruumi. On üsna ootamatu valik lähtuda just Laekeni deklaratsiooni väärtustest ja eesmärkidest, mis näiteks Eesti meedias suurt meenutamist ei leia. Kas Laekeni deklaratsioon ei olnud liiga optimistlik ja utoopiline? Kui edukas on olnud ELi areng demokraatlikkuse, läbipaistvuse ja õiguskindluse suunas? Laekeni eesmärgid polnud kindlasti utoopia, küll aga teatud mõttes optimismipuhang. Valisin Laekeni deklaratsiooni osalt just selles sisalduva optimismi tõttu. Näiteks deklaratsiooniga ellu kutsutud Euroopa tulevikukonvendi delegaadid olid sedavõrd optimistlikud, et nägid oma tegevuses analoogiat kunagise Ameerika Ühendriikide tekkimisele aluse pannud Philadelphia konvendiga. Ajaloolises mõttes ei olnud see võib-olla just kõige kohasem, kuivõrd Euroopa tulevikudebati näol ei olnud tegemist niivõrd uue ehitamise kui vana reformimisega.

Demokraatia areng on vahepealse kümne aastaga olnud kindlasti märgatav. Kõige selgemalt väljendub see näiteks Euroopa parlamendi seadusandliku rolli kasvamises. Teiseks positiivseks näiteks on rahvusparlamentide suutlikkus kasutada neile lähimusprintsiibi raames antud „kollase kaardi” õigust üleeuroopaliste eelnõude puhul. Kui seda printsiipi tulevikukonvendis tutvustati, olin üsna skeptiline, kas nii lühikese ajaga nii paljude rahvusparlamentide kaasamine võiks realiseeruda, aga nüüdseks on see juba teostunud. Kolmas demokraatia edenemise näide on seni veel lõpuni realiseerimata, aga juba aktiveeritud kodanike seadusloome algatuse õigus miljoni toetushääle kogumise korral. Esimesed ettepanekud on juba vastaval kodulehel üleval ja neile saab toetust avaldada. Olen näiteks ka ise juba üht sellist eelnõu toetanud. Arvestades, et ühe miljoni toetushääle saamine ELi viiesaja miljoni elaniku hulgas on jõukohane ka radikaalidele, on kindlasti tulemas huvitavaid ettepanekuid.

Kuivõrd kodanikud on huvitatud Euroopa parlamendi rollist ja selle tähtsuse kasvust? Eesti kuus Euroopa parlamendi saadikut, hoolimata kunagistest lubadustest, just väga tihti meedias oma tegemistest ei kirjuta, pigem sekkutakse nõuannetega sisepoliitikasse.

Tõepoolest, poliitikute tähelepanu on eelkõige sisepoliitikal ja saadikute eesmärgiks on pikas plaanis ikkagi saavutada mõju ja positsioon sisepoliitilises võtmes.

Kas võib siiski ka ütelda, et Laekeni deklaratsioon sümboliseerib ühe integratsiooniperioodi tipphetke?

Tagasivaateliselt pigem küll, arvestades, et praegu on arutlusel pigem argisemad teemad nagu majandus- ja rahaliit, millele Laekeni deklaratsiooni 56 küsimuse raames ja hilisemas Lissaboni lepingus on vähe tähelepanu pööratud, kuivõrd arvati, et integratsioon nendes valdkondades on peaaegu lõppenud. Vastav töögrupp oli isegi olemas, kuid tegeles eelkõige kaugete visioonidega, mitte võimalike probleemide ennetamisega. Teatud protsesse hinnati Laekeni eesmärke täitnud tulevikukonvendis ka üle, näiteks välispoliitika kõrge esindaja ameti loomist, millest loodeti Euroopale ühtset häält maailmapoliitikas, aga saadi pigem veel üks dubleeriv ja rivaliteeti suurendav amet.

Rahvusparlamentide roll ja kaasamine oli üks võtmeteemasid nii Laekeni deklaratsioonis kui Euroopa tulevikukonvendis. Kasvava ELi õigusloome ja finantskriisi eriolukordade valguses on probleem pigem olulisem kui kümme aastat tagasi. Kriitikat tuleb ka kodanike suunalt, kes näiteks Eestis on olnud tunnistajaks aina lühematele istungitele, aina sagedasematele puudumistele ja valitsusliikmete kohati üleolevatele kõnedele.

Kahtlemata on rahvusparlamentide roll valitsuse järelevalve osas jätkuvalt oluline ja vajalik. Finantskriisi kiireloomulistes tingimustes on reegleid viimastel aastatel tõepoolest mõneti teisiti tõlgendatud. Praegu on pigem ajutiselt võim jagunenud valitsuste kasuks ja parlamentide arvelt. Usun, et kriisi möödudes soovivad nii valitsused kui parlamendid minna ELi puudutavates suhetes tagasi traditsioonilise varem kasutatud meetodi juurde.

Millisel määral Lissaboni leping laiemalt vastab tänastele ELi vajadustele ja kuivõrd see on ELi praktilise toimimise alus? Kas näiteks finantskriisi lahendamise meetmed põhinevad Lissaboni lepingul?

Üldiselt oleme suutnud toimida üsna tavapärases lepingulises õiguslikus raamistikus. Erandiks on aga tõepoolest finantssektor, kus enamik otsuseid on olnud erakordsed. Jääb siiski loota, et probleemide vähenedes jäävad domineerima traditsioonilised ja lepingulised poliitika kujundamise meetodid.

Kahest režiimist pakub mõõdetava näite finantsperspektiiv: ühelt poolt on ELi eelarve 140 miljardit eurot, Kreeka abipakett 130 miljardit ja plaanitav abimehhanism sellest ligi kaheksa korda suurem ehk ligikaudu triljon eurot. Seejuures käib kahe viimase kokkuleppimine kiirmenetluses lepinguteväliselt, muutused traditsioonilises eelarves nõuavad aga iga väikese kulurea osas põhjalikku menetlemist. Kas võime loota, et Euroopa poliitikud ei kasuta finantskriisi endale lisavõimu ja -privileegide kinnistamiseks?

Jah, usun, et eeskätt valitsusjuhid soovivad finantskriisi-eelsete pädevustejaotuse ja meetodite juurde naasta.

Kas EL tervikuna ja liikmesriigid võivad ja peavad probleemsete liikmesriikide võlakoorma enda kanda võtma? Milline on olnud finantskriisi mõju ühelt poolt liikmesriikide ja ELi pädevusjaotusele ning ELi poliitilisele kultuurile laiemalt?

Kasutusele võetud meetmed on olnud kantud kiirest vajadusest luua tulemüür. Eriti EFSFi (Euroopa Finantsstabiilsuse Fond) näol, kus euro päästmiseks loodi riikide poolt Luksemburgis asuv eraõiguslik firma, on tegemist õiguslikus mõttes eripärase lahendusega, ESM (Euroopa stabiilsusmehhanism) haakub lepingulise baasiga paremini. Küsitavusi siiski on, eelkõige see, kas ja kui suures ulatuses ministrid võivad võtta oma riigile rahalisi kohustusi enne mandaadi saamist parlamendilt või valijatelt. Selles mõttes on huvitavad liikmesriikide konstitutsioonikohtute tekkinud olukorra tõlgendused nii Iirimaal kui Eestis. Huvitav on ka fiskaalleppe (Fiscal Compact) loomise vorm ja staatus: lepingu uuendamisest loobuti lootusetuse tõttu seda näiteks Ühendkuningriigis ratifitseerida, samal ajal teatud lepinguline staatus fiskaalleppele anti. Samas võib muidugi ütelda, et teatavas mõttes oli aluslepingutega baas selliseks leppeks olemas.

Kas õigusliku ümberhiilimise asemel EFSFi ja ESMI kaudu ei peaks EL hoopis minema Lissaboni lepingu täiendamise ja revideerimise teed? Lepingud peaksid ikkagi ju eesmärke ja üritust teenima, mitte vastupidi?

Idee poolest peaks see tõesti sellisel viisil toimuma, kuid reaalsuses ei ole see võimalik. Mis tahes aluslepingu täiendamine nõuab selle ratifitseerimist kõigis liikmesriikides ja eeskätt Ühendkuningriigis on see täna nii parlamendi kui referendumi kaudu lootusetu. Seni tehtud muudatused süsteemis on minu arvates siiski olnud hädavajalikud, et ei korduks see, mille pärast finantskriis puhkes, ehk tagatud on eeskätt riigieelarve defitsiidi ja koguvõla kasvu piiramine. Belgia näitel on meetmed sellel aastal minu arvates juba toimima hakanud.

Arvestades Lissaboni lepingu valmimiseks kulunud aega, oleks ekspertidel ehk otstarbekas alustada vajalike muudatuste ettevalmistamist, et sobiva poliitilise olukorra tekkides ei kuluks enam tarbetult aega?

Teatud mustandvariandi väljatöötamist tasuks kaaluda tõepoolest. Loodetavasti on sellesuunaline töö ka juba alanud, aga seda ei ole lihtsalt veel avalikuks tehtud. Praegu on siiski peamine tulemüüri tekitamine finantskriisi peatamiseks.

Milline on ELi õiguskindluse olukord laiemalt? Kas selgelt kirja pandud kriteeriume ei eirata ja rikuta mitte laial rindel, kas pole see muutunud ühisürituseks? Maastrichti kriteeriumidega seatavad ja tänase eurotsooni jaoks lootusetud eelarve defitsiidi, valitsuse koguvõla ja intressimäärade tase on vahest kõige eredam näide. Kui ainult kolm riiki neid täidavad ja Saksamaa ja Prantsusmaa tandem aastaid tagasi nende rikkumisega alustas, kas ei oleks siis mõistlikum need kohe ümber töötada, nii et oleks vähemalt lootus ja võimalus, et enamik liikmesriike nende sisse lähiaastail mahub?

Kahtlemata ei ole Maastrichti kriteeriumide rikkumises midagi positiivset. Paraku nõuaks nende muutmine taas kõigilt liikmesriikidelt ratifitseerimist ning nii ongi justkui lihtsam aktsepteerida de facto olukorda, kus mõned lihtsalt rikuvad reegleid vähem ja teised rohkem. Lisaks tuleb tagantjärele tunnistada, et Kreekat eurotsooni vastu võttes oli avalik saladus, et tegelikult moonutatakse näitajaid, kuigi isegi selle juures ei mahtunud Kreeka vajalike piirmäärade sisse. Otsustavaks sai selle juures Saksamaa toetus. Täna on Euroopa komisjoni volinik Vivianne Reading pakkunud lahendusena, et tulevikus oleks vaja tugevamat eelarveliitu ehk „eelarveföderatsiooni”. Mina siiski ei usu selle tõekssaamisse. Süsteem on jäik ja vajalikke muudatusi on keeruline ellu rakendada.

Kodanike huvi eespool kirjeldatud ESMi ja EFSFi vastu on üsna leige, hoolimata õiguslikest probleemidest ja kulude ning garantiide suurusest, mis näiteks Eesti puhul ulatuvad ligi 2000 euroni inimese kohta.

Inimesed ei ole huvitatud vahest seetõttu, et ei arva ega karda, et see raha võiks kaotsi minna, neile tundub ohtlikuma ja tõenäolisemana euro kui valuuta kokkukukkumine. Muretsetakse, milline doominoefekt tekiks, kui Kreeka peaks eurotsoonist lahkuma. Ma ise arvan samuti, et parim oleks hoida Kreeka eurotsoonis, kuigi ma ei mõista selle majanduslikku loogikat. Ma olen ju ainult vaene õigusteadlane (naerab). Aga juristina mind kahtlemata huvitab, et kui Kreeka lahkumine eurotsoonist peaks vajalikuks osutuma, siis millisel õiguslikul moel seda teostatakse. Leping ei ütle selle kohta ju kuigi palju.

Skeptikud on osutanud, et viimaste aastate institutsionaalsed reformid ja ametisse valitud juhid on pigem olnud samm ELi halvema juhitavuse suunas. Institutsioonide presidendid on pärit probleemsetest liikmesriikidest ja osa neist pole oma kodumaal mitte just kõige populaarsemad või mõjukamad. Näiteid ju iseenesest on: Hermann van Rompuy on pikalt valitsuskriisis olnud Belgiast, Euroopa komisjoni president Barroso on finantskriisis vaevlevast Portugalist, Keskpanga president Draghi on suurtes võlgades Itaaliast ja välispoliitika kõrge esindaja paruness Ashton on Ühendkuningriigist, kus aastatepikkune traditsioon oponeerida nii integratsioonile laiemalt kui ühisele välispoliitika edendamisele. Lisaks sellele kattuvad mitmete juhtfiguuride funktsioonid ning nende tegevus on konkureeriv.

Kuigi päritoluriigid on tõesti sellised, nagu kirjeldatud, on loetletud juhtfiguurid kompetentsed ja oma tööga hästi hakkama saanud. Van Rompuy on suurepärane meeskonna komplekteerija ja juht, Draghi Itaalias sõltumatusega silma paistnud ja kogenud pangajuht, ehk ainult Ashton ja tema juhitav Euroopa välisteenistus on pakkunud mõnetist ainest pettumiseks nii persooni kui institutsiooni tasemel.

ELi üheks ambitsiooniks Lissaboni lepingus oli ka kasvatada oma mõju globaalpoliitikas, viimase paari aasta jooksul on oldud väga aktiivne Põhja-Aafrika ja araabia suunal. Millest selline ootamatu aktiveerumine ja endisest „pehme jõu” kuvandist loobumine?

Arvan, et EL on endiselt välispoliitiline „pehme jõud” ja viimastel aastatel juba toimunud või eskaleeruvates konfliktides on keskne roll liikmesriikide huvidel. Rahvusvahelisi organisatsioone on kasutatud pigem kui „silte” või „tööriistakasti” oma rahvuslike huvide realiseerimiseks – sealt on hea olukorra lahendamiseks vajalik vahend võtta. ELil on selle regiooni tarvis näiteks nn Vahemere poliitika, mis on nüüd mitme aasta järel taas üles leitud.