Kas põhiseadus on Eesti arengu jalapomm?

Heauskselt oletades, et ettevõtjate ind ja kavatsused pole üdini ebasiirad, ei saa mööda küsimusest, kas nad on pigem kavalad kui rumalad või vastupidi.

KAAREL TARAND

Iga kord, kui mõnd kaalukusele pretendeerivat dokumenti lugedes jõuan kohani, kus kirjeldatakse „erinevaid välja­kutseid“, hakatakse „tegevusi tegema“ ja midagi „paika panema“, kustub suur osa autorite usaldusväärsusest mu silmis ja asendub küsimusega, kas neil toimetajat ei olnud või siis päris kirjaoskajat oma põhirivistuses. Riigibürokraatia ja ametkondliku juhtimise kriitikud võiksid suuta oma seisukohti avaldada inimkeeles. Või siis tõesti arvavad nad, et Eesti avalikus teenistuses töötavad haritud inimesed on kaotanud võime suhelda muul viisil kui kantseleikeele stampväljendite abil?

Veebilehelt riigireform.ee leiab poliitilise programmi alge „Riigireformiga Eestile uus hingamine!“, mis kujutab endast just kantseliidi mitme ajalise kihistuse helmekeed, millesse on helge okupatsiooniaja kommunistide loosungid lükitud segamini uue aja moesõnadega. Seal on mõtteid, mis „viiakse massidesse“ „aktiveerimise road-show’de“ abil ja mille viljaks on „äge elu“. Algatuse loojateks on märgitud Ott Pärna ja Tanel Talve, kaasamõtlejateks aga rida inimesi (nagu Erik Terk, Heido Vitsur, Mati Heidmets, Jüri Raidla jt), kelle osaluseta ei ole viimase 30 aasta jooksul loodud küll vist ühtki nn arengudokumenti.

See lehekülg võib algaja riigireformija eksiteele viia, sest kahe nädala eest samuti riigireformi plaani nime all aplombiga avalikustatud Eesti ettevõtjate uus algatus pesitseb hoopis aadressil riigiuuendus.ee ja on sõnastuselt, kuid mitte tingimata sisuliselt mõnevõrra siledam dokument. Riigireformi SA nime all riikluse uuendajad on alles „ideekorjel“ ja seega ei saa nende loomingule veel lõpphinnangut anda, kuid ainuüksi lubadus tegevuse ajakavas teha koostööd ekspertide ja mõttekodadega on ohu märk. Hiljemalt jaanipäevaks on uues paadis ka kõik seni muid arengukavasid voolinud vanad tegijad ja „tegevuste tegemisest“ pole pääsu.

Ettevõtlike riigiuuendajate fookus on ennekõike põhiseaduse muutmisel, milles nähakse väljapääsu kõigist praegustest arenguhädadest: ülemõõduline täitevvõim, mis toodab ülearuseid reegleid ja kontrollib nende alusel kõike, mida pole vaja kontrollida, seejärel nõrguke parlament, avaliku sektori liigne kulukus, kõrge maksutase ja strateegilise planeerimise puudumine. Silmatorkavalt ei osutata ei probleemidest ega lahendustest rääkides kordagi erakondadele, millega on järelikult kõik korras.

Kui oleksin ükskõik millise suurema Eesti erakonna strateegiline nõustaja või suhtekorraldaja, oleksin ise riigireformijate seltskonnalt tellinud just sellise töö – eesmärgiga diskrediteerida riigikorralduse ulatuslikuma uuendamise idee põhjalikkusega, mis kallutaks riigikogu valimistel kodanikkonna enamuse hääletama igal juhul praegu kehtiva ja parteidele mugava asjakorralduse poolt. Luuakse mulje, et iga uuendusplaan paiskaks ühiskonna kaosesse ehk stabiilsuse asemel saaksime midagi igal juhul piinarikast, kallist ja ettearvamatut. Märgina sellest, et suurparteidele riigiuuendajate visioon kui realiseerimatu üliväga meeldib, ruttasid mõned erakonnajuhid algatust silmakirjalikult tagant kiitma ja tervitama stiilis „väga hea, kuid on veel üksikuid puudujääke“.

Heauskselt oletades, et ettevõtjate ind ja kavatsused pole üdini ebasiirad, ei saa mööda küsimusest, kas nad on pigem kavalad kui rumalad või vastupidi. Kui deklareeritakse, et Eesti riiklus on üldiselt hästi toiminud, riik ei ole katki ega vaja remonti, ei tundu põhiseadusest vigade otsimine ja leidmine eriti loogiline. Kehtiva olukorra ebatäiuslikkust ei tekita põhiseaduses hoolega vaetud võimude tasakaalu paigastolek. Kõrvalekalded (nende kirjeldusega ma osaliselt nõustun) põhiseaduse vaimust on saavutatud alamate õigusaktide muutmisega ning ausa ja vaba poliitilise konkurentsi pärssimisega, mille vastu põhiseaduse ulatuslik „arendamine“ rohtu ei paku. Pole usutav, et kehtiva põhiseaduse loomises aktiivselt osalenud Jüri Raidla ja mõni teinegi seda ei teaks. Järelikult peab põhiseaduse muutmise manifesti tagant siiski otsima mingit varjatud tagamõtet.

Riigikogu

Seejuures on visioonis leida ka lõike, mille sisu kavaluseks klassifitseerida on võimatu. Üks jõulisemaid ettepanekuid on riigikogu koosseisu vähendamine, mis peaks korraga kaasa tooma nii riigikogu kaalu kui ka tarkuse suurenemise. „Muutustele sümboltähendusega on Riigikogu koosseisu vähendamine. Eesti lähi- ja eeskujuriikide parlamendi liikmete arv 1 000 000 elaniku kohta näitab järgmist: Eesti – 77 (kohta), Läti – 52, Leedu – 50, Soome – 36, Rootsi  – 35, Norra – 32, Taani – 31. Seega peaks Eesti parlamenti vähendama vähemalt 10 kuni 20 koha võrra.“

Pole usutav, et ükski ettepanekute autoritest poleks midagi kuulnud Rein Taagepera juba 1970ndatel tehtud tähelepanekust, mille järgi parlamentide suurus igal pool maailmas, kus rahvaarv ei muutu ülikiirelt, järgib kuupjuure reeglit (selle teoreetiline põhjendus jääb reformijatele kodulugemiseks). Riigiuuendajad on võtnud oma ettepaneku põhjendamiseks järeldust õigustava, kuid eksitava lähtealuse (saadikute arv miljoni elaniku kohta). Kuupjuure reegli rakendamisel järjestuksid toodud näidisriigid hoopis teisiti, kõige ülepaisutatum on tegelikult Rootsi 349 kohaga parlament (kuupjuur annab ideaalseks koosseisuks 214). Ka Soomes on pisut vohamist näitajatega 200/176, ideaalilähedane on aga olukord Taanis (179/179), Leedus (141/141) ja Norras (169/173). Läti (100/125) ja Eesti (101/110) on kuupjuure reegli järgi ala-, mitte ülemõõdulised. Me võime mööndusena arvutust korrigeerida valimisõiguseta immigrantide mahaarvamisega, kuid see ei tee tõesemaks riigiuuendajate demagoogiat Eesti riigikogu ülepaisutatusest. Samuti ei ole loogikat soovis suurendada koosseisu vähendamisega riigikogu võimu ja töövõimet, eriti veel, kui mängu tuleb lisapiirang poliitilistele põhiõigustele maksimaalse kaheksa tööaasta reeglina, mis peaks riigikogu „värske ja laiapõhjalisena“ hoidma. Pakutud viisil saab tekkida ainult laiapõhjaline kitsaskoht, mitte ladusalt funktsioneeriv tööparlament.

On õige, et riigikogu võim on käest libisenud ja soovi strateegilise planeerimise võimutäius rahvaesindusse tagasi anda saab kõige paremini täita riigikogu töö- ja kodukorra seaduse radikaalse muutmisega. Pole parata, riigikogu 20 aasta tegevus enese võimu piiramisel ei jää suurt alla XVIII sajandi lõpu Venemaal levinud skopetside sektile, mille juht Kondrati Selivanov endale korraga jumaliku ja keiserliku päritolu omistas ja kelle näpunäidete järgi sekti liikmed sugulise karskuse pidamiseks end kastreerima pidid (sh tulise rauaga kõrvetades). Kui kaotatud bioloogilist viljakust üldjuhul taastada ei saa, siis juriidilisega on asi sootuks lihtsam. Muidugi juhul, kui on teada, kes kehtiva olukorra on tekitanud. Vastus on siin lihtne, kuigi näib, et riigiuuendajatele teadmata. Riigikogu kastreerimise arhitektid ja läbiviijad on olnud erakondade juhid ja tagatubade ideoloogid. Seega peaks riigikogu võimu taastamisel silmas pidama mitte ainult kodukorda, vaid ka erakonnaseadust ja vabariigi valitsuse seadust ning hulka seadustesse kirjutamata halbu tavasid, mis on parteide üksmeeles riigi juhtimismudeli külge kasvanud.

Valitsus ja peaminister

Lihtsamale rahvale meeldida püüdmise kõrgel lainel jätkavad riigiuuendajad ka täitevvõimu korraldust käsitledes. Kõigepealt esitatakse põhjendamata tees „ametnikkonna vohamisest“, mis vastab küll tõele eeskätt neis struktuurides, kuhu lisaks päris töökohtadele on tehtud pesakesi ka mujal ripakile jäänud parteitöötajatele. Aga üldistusena kõigi kohta on see hinnang kohatu ja arengudokumenti sobimatu. Niimoodi lahmimine pööblit rõõmustab, kuid toimiva teenusepakkumise see hävitab.

Reformijate tegelik unistus näib olevat riigile ja avalikule sektorile ettevõtte juhtimismudeli kaelamäärimine. Ettevõte pole aga mingi demokraatia kasvulava, vaid kitsa eesmärgi (kasumi teenimine omanikele) ning autoritaarse juhtimisega organisatsioon. Seega ei kõlba ettevõtte juhtimise kogemus üldjuhul avalikku sektorisse ja võimumasinasse ülearu hästi. Hea juhi ja halbade ametnike müüdi esiisa leiab aga juba tsaariaegsest Eestist, kus väikese kooliga talupoegade hulgas oli laialt levinud teadmine heast isakesest tsaarist, kes tahaks talupoegade olukorda parandada, aga vaheülemused ehk kohalik aadel ja mõisnikud ei lase reforme läbi. Seda lugu ekspluateeris usinalt veel ka nõukogude propagandistlik ajalookirjutus ja küllap leiab uskujaid maa pimedamates nurkades nüüdki.

Et hea tsaar ikka korralikult valitsema saaks hakata, on meie ettevõtjad nüüd välja mõelnud plaani peaministri positsiooni ja talle ainualluva ametkonna tugevdamiseks „peaministri kui riigi tegevjuhi ja peastrateegi institutsionaliseerimise“ kaudu. Peastrateegile antakse visioonis omaette strateegiakeskus, kus loomulikult hakkaks töötama peaministri isikliku maitse järgi ametisse võetud strateegid, kelle vaateid ja valikuid kodanikkond valimistel hinnata ei saaks. Küllap nii mõnigi riigiuuenduse algatusrühmast on võimeline end raskusteta kujutlema kõrgepalgalises strateegiametis. Tulemus oleks totaalne mittearvestamine kodanike soovidega (sest eksperdid teavad paremini) ja tore taretäis vanemas keskeas härrasid, keda praegu kohtame strateegiakonverentside püsikõnelejatena ja kes siis saaksid kätte oma unistuste ameti tegelike juhtidena, kelle tõestatud tarkus on nii suur ja ideed nii head, et need enam üldvalimistel kontrolli läbima ja heakskiitu saama ei peaks. Plaan on õnneks teostamatu.

Esiteks ei saa võimu sajaprotsendilise koguhulga sees suurendada korraga kõigi osadest terviku moodustajate osakaalu nii, et tulemuseks jääks endiselt 100%. Kui ühes peatükis lubatakse parlamendile tagasi anda võimuosa, mille ta on valitsusele kaotanud, siis ei saa samal ajal suurendada valitsuse võimu. Jah, ettevõttes võib toodangut või rahavooge suurendada lõpmatult, aga võimu hulk põhiseaduse piires on lõplik suurus.

Teiseks, peaministri võimu ministrite ja ministeeriumide arvelt kasvatada ju teoreetiliselt saaks. Selle eelduseks oleks aga kaheparteisüsteem ja ühe erakonna valitsus. Eesti traditsioonis on meil õnneks erakondi mitu ja võimul koalitsioonivalitsused. Oma praeguse seisukohaga esindavad riigiuuendajad seega selgelt kahe viimastel aastatel suurima partei huvisid ja ainuvõimu lootusi, kõik ülejäänud peaksid sellele resoluutselt vastu olema. Millised on sellise võimukorralduse tagajärjed riigile, võime Tallinna näitel hästi ette kujutada.

Sellest, millega tegelevad ministeeriumide ja ametite-inspektsioonide teenistujad, ei paista uuendajatel üldse aimu olevat, kui otsustada ettepaneku järgi seada ametnike ühes ametkonnas töötamisele tähtajaline piirang ning neid mööda ametkondi perioodiliselt „horisontaalselt liigutada“. See on ju otsene rünnak nii erialaste teadmiste, kogemuse kui ka töös kujunevate (sh rahvusvaheliste) suhtevõrgustike vastu. Et siis viis aastat kaitseatašeena, seejärel viis aastat alushariduse kureerimist, edasi aastad jäätmemajanduse, muuseumide, kalanduse, maksude, vanglate ja sotsiaalhoolekande alal – ja nii kuni pensionini roteerudes? Sellist korraldust saavad pakkuda vaid inimesed, kelle kujutluses on ametnik keegi, kes istub laua ja arvuti taga ja toodab valdkonnast sõltumatult ühenäolisi ja -sisulisi pabereid.

President ja rahvas

Lisaks sellele, et võimu saavad korraga juurde parlament ja valitsus, jagavad strateegid seda heldelt juurde ka rahvale, seda siis rahvaküsitluste ja -hääletuste laialdasema kasutamise kaudu. Kui juba peaministri juures tegutseb strateegiakeskus, mille kõikenägeva silma eest ei jää varjule ükski pisiprobleem, siis milleks veel rumalust aktiivsusele mahitada ja strateegide tööd arutu emotsionaalsusega häirida? Rahvahääletuste „laialdasemast kasutamisest“ on tore rääkida, kui seda põhiseaduses olemas võimalust seni peaaegu üldse proovitud ei ole – ehk kogemus puudub. Pakkumise salakavalus seisneb aga idees rahvahääletust küll kasutada, kuid kaotada põhiseadusest selle siduvus.

Kõige nõrgem osa visioonist on pühendatud üldsõnaliselt presidendile. Visioonis pole suudetud leida presidendi institutsioonile küll ühtki mõistlikku ülesannet, kuid riigiuuendajad pole ka julgenud teha ettepanekut presidendi ametikoht kaotada ega ka tema positsiooni tugevdada nii kohustuste lisamise kui ka otsevalimistel hangitava tugevama mandaadi kaudu. Seega ütleb see sisutühi peatükk kokkuvõttes, et las jääda nii, kuis on.

Omavalitsus

Kõige vastukäivam nii seesmiselt kui ka muude alateemade suhtes on visiooni kohalikku omavalitsust puudutav osa. Ühelt poolt soovitakse võimu tsentraliseerida omavalitsusi endiste maakondade piirides kokku liites ning kindlustada kõigile elanikele võrdse hulga ja kvaliteediga avalike teenuste pakkumine asukohast sõltumatult. Teiselt poolt aga tahetakse mingil viisil Tallinna tükeldada. Ja mõlemat, nii mahajääjate järeleaitamist kui ka edasijõudnule tegevuspiirangute seadmist, peaks finantseerima väheneva üldise maksukoormuse (praeguse 40% pealt 30%ni SKTst) tingimustes.

Enne nende mõtete sõnastamist oleks tervislik olnud mõelda nii mõnelegi, mis maailmas teada, aga millest hakatuseks toon välja kaks teemat, mis oleksid pidanud kindlasti kuuluma visiooni „vääramatute tõsiasjade“ nimekirja. Esiteks, asustuslikult kuulub Eesti Euroopa riikide esiviisikusse pealinnastumise poolest. Pealinna linnastulise ala ja eluga on seotud 46% riigi elanikkonnast. Eestist eespool on Malta (90%), Luksemburg (76%) ja Island (65%), millest ükski võrdluseks ei sobi. Ja siis veel Läti (52%), kus Riia domineerib muu maa üle tugevamini kui Tallinn Eestis. Eestile lähedasemad on veel Iirimaa (40%) ja Kreeka (35%), muud jäävad juba väga kaugele maha ning rea lõpetavad Itaalia, Saksamaa, Poola ja Šveits vähem kui 10%-lise elanikkonnaga pealinna linnastus.

Seda ettevõtluse keelde pannes võib öelda, et Eestis on Tallinnal erakordselt suur turgu valitsev seisund, eriti silmas pidades asjaolu, et järgmine asustusüksus on enam kui viis, ülejärgmine aga juba kümme korda väiksem, seega – nagu supermarket ja külapood. Sisuliselt on Tallinnal kõiges, mida soovib, eelisostuõigus, olgu tegu inimeste, ideede, asjade või rahaga. Ja ma ei pea siin silmas pealinna ebakvaliteetset ametlikku juhtimist, vaid kõigi inimeste elu ja tegevust kokku. Kui nüüd suurfirmale nimega Tallinn püüda (visionäärid soovivad kokku viit) mõnd võistlusvõimelist konkurenti luua, tuleb mahajääjale anda toetust, mida saab hankida ainult Tallinna enam maksustades ehk Tallinna majanduselu arengut pidurdades. Kui Tallinna-suunalise turukontsentratsiooni vähendamiseks Tallinn formaalselt tükeldada, siis ei kasva sellest muude regioonide võistlusvõime, sest linnastuala majandus on läbipõimunud tervik, mis ei küsi enam ammu omavalitsuste piiridest.

Teiseks võiksid riigiuuendajad teada, et ka linnade nagu elusorganismidegi puhul kehtivad skaleerimisel kindlad ja universaalsed seaduspärasused, nii heas kui ka halvas (lugemissoovituseks algajale Geoffrey Westi „Scale: The Universal Laws of Life, Growth and Death in Organisms, Cities and Companies“).

Uuenduslikkus, leidlikkus ja ettevõtlikkus, mis toodavad rikkust, kasvavad linnades rahvaarvu suhtes superlineaarselt, samal ajal kui kulud taristule ja laiemalt elukeskkonna ülalpidamisele sublineaarselt. See tähendab, et kui linna elanike arv kahekordistub, on iga elaniku kohta vaja suhteliselt vähem teede kilomeetreid, bensiinijaamu, torustikke ja juhtmeid, aga näiteks patentide arv kasvab samal ajal 2,3 korda. Pannes A ja B kokku, näeme, et kui riigiuuendajate soov on käivitada kvaliteedihüpe Eesti majanduses, mis tooks kaasa kiire ja püsiva heaolu kasvu ja ühiskonna, kus kodanikud ja ettevõtted toimiksid tõhusalt, tootlikult ja seda väheneva maksukoormuse juures, siis tuleks keskenduda Tallinna linnastu eelisarendamisele, mitte juurelda põhiseaduse enamjaolt töökorras tasakaalumehhanismide muutmise üle.

*

Kokkuvõtteks: riigiuuenduse algatajate probleemikirjelduses on palju õiget, kuid „juubelikingituseks riigile“ nende praegune ideestik sugugi ei sobi, sest lahenduste otsingul on avatud täiesti vale tööriistakapp – höövlist ja meislist pole leivateol suuremat kasu. Aga kogu lootus pole veel kadunud, sest algusjärgus tegevuse saab õigetele rööbastele tõsta ja lubatud tähtajaks mõistliku, loogikavigadest ning romantikast ja emotsioonidest vaba üdini ratsionaalse plaani ikkagi valmis teha.