Rahvakogu ja rahvaalgatus

Ero Liivik

Eesti poliitikaelu ja otsedemokraatia on omavahel keerulises suhtes: kord on see ideestik päevakorral ja sellest räägitakse, siis aga unustatakse. Eelmine suurem otsedemokraatia fookusesse tõusmine leidis aset ühes Eestimaa Roheliste pääsuga riigikogusse, koos roheliste väljajäämisega sealt polnud ideel aga enam avalikke eestkõnelejaid. Nüüd on hakatud taas tõukuvalt „Harta 12” algatusest otsedemokraatiast rääkima, hiljuti leidis rahvaalgatuse seadustamise ettepanek agarat poolehoidu internetidemokraatia ideedepangas nimega rahvakogu. Kas see idee ka reaalsuseks saab, näitab aeg, kuid senine ajalugu on osutanud, et riigikogu enamus ega valitsus otsedemokraatia rakendamist ei toeta. Asjatundjad avaldasid juba põhiseaduse tegemisel arvamust, et tõenäoliselt ei korraldata meil ühtegi referendumit. Juristid leidsid, et kehtiv põhiseadus on liialt riigikogukeskne ning rahvast ei ole riigivõimu teostamisel piisavalt usaldatud. Nii arvas professor Ilmar Rebane, et rahva poolt kõrgeima riigivõimu teostamise võimalused on meil üsna ahtad, piirdudes üksnes riigikogu valimise ja rahvahääletusega. Näiteks on puudu nii rahvaküsitluse kui rahvaalgatuse õigus. Heinrich Schneider väitis aga, et Eesti kogemus ei kõnele mitte üksnes rahva funktsioonide ja volituste laiendamise, vaid ka seniste funktsioonide piiramise vältimise ning realiseerimise tagamise vajadusest. Seda aga ei arvestatud – mis kõrgeima võimu teostamisest me saame kõnelda, kui rahvahääletusele pandavate küsimuste ring on piiratud ja selle korraldamise otsustab riigikogu?

Tegelikult oli iseseisva Eesti nn algdemokraatias otsedemokraatial auväärne koht: nii rahvahääletus kui -algatus olid tuntud enne 1940. aastat kehtinud põhiseadustes. Asutava Kogu 1920. aastal vastu võetud põhiseadus andis rahvale laialdased volitused, lisaks riigikogu valimistele ja rahvahääletuse vormile sätestati ka rahvaalgatus. Rahval oli rahvahääletuse korras õigus esineda koguni seadusandja rollis – anda, muuta või tühistada seadusi. 1934. aasta põhiseadus sätestas, et rahvas teostab riigivõimu rahvahääletamise, rahvaalgatamise, riigikogu valimise ja riigivanema valimise teel. Kuid juba 1938. aasta põhiseaduses loobuti muu hulgas rahvaalgatusest ning jäädi üksnes rahvahääletuse instituudi juurde. Eesti ajaloo jooksul on olnud kokku seitse rahvahääletust ja üks rahvaalgatus. Kõigil neil on olnud märkimisväärne tähendus.

Referendum parandab legitiimsust

On ilmne, et otsedemokraatia puhul on tegemist väga keeruka nähtusega, mille puhul saab rääkida nii headest kui halbadest külgedest. Pooldajad rõhutavad näiteks, et referendumid tõstavad valijate teadlikkust, kuna asjad arutatakse põhjalikult läbi ja otsuse tegemine viiakse ühiskonna rohujuure tasemele. Vastased ütlevad seevastu, et professionaalsetest poliitikutest mööda läinud otsused õhutavad ebareaalseid soovunelmaid ning viivad lõpuks rappa. Asjatundjate vahel valitseb aga konsensus selles, et kodanikud ise peavad referendumit kõige autentsemaks ja vahetumaks viisiks oma tahte väljendamisel. Seetõttu on nii langetatud otsustel palju suurem legitiimsus kui vaid parlamendis tehtud otsustel. See aga ei tähenda seda, nagu oleksid otsedemokraatlikult langetatud otsused tingimata targemad ja et kõik poliitilise süsteemi otsused peaksidki olema langetatud ainult otsedemokraatlikult.

Otsedemokraatia lahtimõtestamise erinevused olid selgelt näha ka rahvakogu ekspertide rühma arvamustes: leiti nii seda, et rahvaalgatuse rakendamine on tänase Eesti süsteemi puhul kahjulik just meie poliitilise kultuuri madala taseme tõttu, kuna see tõstaks poliitilise populismi kvalitatiivselt järgmisele tasemele (Raidla, Jõks, Hänni), kuid öeldi ka, et just rahvaalgatuse puudumine on ilmselt olnud üks rahulolematuse põhjus, mis omakorda on viinud nii Jääkeldri algatuse kui rahvakoguni (Vare). Teemaseminaril, kus osalesid ettepanekute tegijad, eksperdid ja ka poliitikud, otsustati ühiselt, et kuna nii rahvaalgatuse seadustamine kui ka referendumid on asjakohased ning omavad tuntavat mõju, tuleks mõlemad ideed esitada arutelupäevale.

Siinkohal tuleb teha täpsustus: põhiseaduses on olemas rahvahääletus, puudub aga rahvaalgatus. Põhiline erinevus nende vahel seisneb asjaolus, et rahvahääletuse kutsub esile omal algatusel mõni riigiorgan, Eesti puhul riigikogu. Rahvaalgatuse all mõeldakse aga otse rahva seast tulnud ettepanekuid mõne riigielu küsimuse või seaduseelnõu arutamiseks ja otsustamiseks ning selleks on vaja koguda teatud hulk allkirju. Küsimuste ring, mida rahvahääletusele panna, on suhteliselt avar: otsustada võib paljusid asju, välja arvatud kitsendused, näiteks riigieelarve või maksude üle hääletamine. Miks siis seda võimalust vähe kasutatakse? Taasiseseisvuse jooksul on seda tehtud vaid ühel korral. Võimalik, et vastus peitub seaduses endas: kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust, kuulutab president välja parlamendi erakorralised valimised. Seega võib „valesti korraldatud” hääletus valitsusele maksma minna võimu. Ühelt poolt näitab see rahvahääletuse erilist tähendust, kuid annab ka „garantii”, et seda ei julgetagi peaaegu kunagi kasutada.

Rahvaalgatuse seadustamise katsed

Nagu öeldud, puudub meil rahvaalgatus, kuigi riigikogus tehti aastatel 2003 – 2011 korduvalt katseid seda seadustada. Protsess ise lõppes aga edutult ning rahvaalgatus seaduseks ei saanudki. Võimalik, et oma osa mängis selles asjaolu, et algatuse taga olid just Keskerakonda kuuluvad saadikud ning, nagu pahatihti ette tuleb, opositsiooni ettepanekutega ei arvestata. Eelnõu tekst oli äärmiselt lakooniline: see nägi ette rahvaalgatuse lisamise põhiseadusse kusjuures selleks on vaja vähemalt 25 000 hääleõigusliku kodanikuallkirja ning sellele laienevad samasugused kitsendused nagu rahvahääletusele. Põhimõttelises vastasseisus joonistus välja korduv muster ning nende kaheksa aasta jooksul, kui eelnõu parlamendis arutati, ei muutunud arutelude tagajärjel poolte hoiakud: pooldajate hulk, mis piirdus peamiselt algatajatega, jäi samaks, sama kindlalt püsis aga ka vastaste hulk, kuhu kuulusid põhiliselt parempoolsete erakondade esindajad kolmest parteist. Arutelud parlamendis ei muutnud sisuliselt midagi, jõuvahekord tugines erakondade kohtade arvule riigikogus.

Kuigi 2007. aastast lisasid rohelised otsedemokraatiat väärtustava dimensiooni, ei muutnud see suurt midagi. Refleksioonid eelnõu ja otsedemokraatia üle piirdusid peamiselt saadikute „omateadmisega” või toetumisega valitsuse, ministeeriumi ja õiguskantsleri seisukohtadele, mõnel korral pöörduti ka teadlaste poole, kuid puudusid näiteks väliseksperdid ega pöördutud ka otsedemokraatiat rakendavate riikide poole kogemuste ja teadmiste saamiseks. Saadikud suhtusid teemasse suure enesekindlusega, mida legitimeeris parlamenti pääsenud poliitiliste jõudude pime usk oma eksimatusse, aastate jooksul ei korraldatud ühtegi avaliku arvamuse uuringut, et selgitada välja rahva tegelik suhtumine otsedemokraatiasse ja rahvaalgatuse seadustamisse. Peale jäi hoiak, et rahvaalgatus on ohtlik, kuna laseb populismi tondi valla. Paratamatult tuleb teha järeldus: kui rahvas valib esindajaid parlamenti, võib teda usaldada („kompetentne valik”), kui aga anda rahvale õigus vahetult riigielu küsimusi otsustada, siis on see juba ohtlik.

Nüüd seisabki ees arutelupäev, kus kohaletulnud hakkavad vaagima ka rahvaalgatuse seadustamise küsimust. Ennustamine on tänamatu tegevus, seetõttu ei tahaks välja hõigata, kas „kollektiivne aju” seda ideed toetab või mitte. Tegelikult on uuringud näidanud, et rahvas tahab otsustada otse ja ise. Legitiimsuskriis, mille väljenduseks oli nii „Harta 12” kui rahvakogu teke, ei lähe ka niisama üle. Parlamendierakondade jäik suhtumine ja rahvaalgatuse idee tingimusteta tagasilükkamine kindlasti võimule usaldusväärsust ei lisa. Asjade seis on keeruline.