Riigiarhitektiga ruumi reostuse vastu

Jüri Raidla, vandeadvokaat

Ruum on väärtus. Väärtused vajavad hoidmist ja arendamist. Selles osas ei vaielda. Ruumi väärtust tunnetatakse sageli alles siis, kui ruumi on pöördumatult rikutud, kui seda on reostatud. Millal on ruum reostatud? See on keeruline küsimus ja tavapäraselt vaidluse koht, inimeste arusaamad võivad nimetatud küsimuses olla väga erinevad ja seetõttu peab selle lahendamise usaldama vastava hariduse ja pikaajalise kogemusega usaldusväärsetele ekspertidele, antud juhul arhitektidele. Inimesed mõjutavad ruumi ja keskkonda ning ruum ja keskkond mõjutavad suuresti ka inimest – mõju on vastastikune. Kõik me  ihkame kaunist ja korras ruumi, aga ka näiteks majandustegevus peab seal võimalik olema. Seetõttu ei saa ruumi kujundamisel lähtuda pelgalt ilu kriteeriumist ning ilu ja majandus võivad olla olemuslikus konfliktis. Seda konflikti ei saa alati vältida, seda tuleb tunnetada ja lahendada, tuleb leida tasakaal pooluste vahel.  

Ruumi kui väärtuse kaitsmine ja arendamine  eeldab nii regulatiivsete kui ka institutsionaalsete abinõude rakendamist. Tänaseks välja pakutud riigiarhitekti ameti projekti kohaselt saaks riigiarhitekti institutsioon nimetatud abinõude hulgas olema kesksel kohal. Valitsuse koalitsioonilepingu punkt 7 toetab riigiarhitekti ideed järgmiselt: „Arukam haldus: ehitus- ja planeerimistegevuse seadustiku loomise käigus kaalume riigiarhitekti ametikoha loomist ning planeerimistegevuse viimist keskkonna  või majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumisse”.     

Ruumi kaitse       

Ruumilist planeerimist reguleerib planeerimisseadus,  mis kaitseb nii üksikisikute õigusi kui ka avalikke huve. Avalike huvide kaitstus planeerimisja ehitustegevuses tähendab ennekõike täisväärtusliku elukeskkonna loomist ühiskonna liikmetele. See väljendub avalike hüvede tagamises: teedes ja kommunikatsioonides ning piisavas hulgas avalikult kasutatavates parkides ja mänguväljakutes, ligipääsus avalikult kasutatavatele veekogudele, vajalikus taristus ja transpordis, keskkonna- ja kultuuriväärtuste  säilitamises, esteetilises linnaruumis, turvalisuses, aga ka majandusliku ja sotsiaalse arengu võimaluste loomises.     

Ruumiline planeerimine on üldjuhul kohaliku elu küsimus, kuid mitte ainult. Üks osa ruumi paneerimisel esilekerkivatest avalikest huvidest on määratletav ka laiemalt riiklike huvidena. Kvaliteetse ja kestliku elukeskkonna loomine ning ruumilise reostamise vältimine on riigi huvides. Sageli ulatuvad ruumilise planeerimise mõjud väljapoole konkreetse omavalitsusüksuse piire.       

Ruumiga seotud küsimustes on tihti vajalik vastava poliitika olemasolu ja meetmete rakendamine riigi tasandil. Selleks, et riigi tasandil seatud arhitektuuripoliitika eesmärgid  realiseeruksid, peab riigil olema efektiivne õiguslik raamistik ja institutsioonid, kes viivad ellu riigi ruumilist planeerimist ja arhitektuuripoliitikat. Praegu on ruumi kaitse riiklikul tasandil institutsionaalselt killustatud ning planeerimise, ehitamise ja arhitektuuriga tegelevad väga erinevad üksused: siseministeerium, keskkonnaministeerium, majandus- ja kommunikatsiooniministeerium ning kultuuriministeerium, lisaks mitmed ametid ning Riigi  Kinnisvara AS. Riigi kasutuses olevad vahendid, millega mõjutada konkreetseid arendusprojekte nii, et need arvestaksid riiklikult väärtustatud ruumilise planeerimise ja arhitektuuri põhimõtteid, on ebaefektiivsed. Planeeringute kooskõlastamine riigiasutustega ei taga riigi huvide arvestamist terviklikult, sest riigiasutused lähtuvad kooskõlastamisel oma vastutusalast, riigi tasandil väärtustatud ruumilise planeerimise ja arhitektuuripoliitika  alased üldised eesmärgid ja suunised ei realiseeru seeläbi. 

Riigiarhitekt – ühiste väärtuste eest seisja 

Tõhustamaks riigi võimekust ruumi planeerimisel on otstarbekas likvideerida valdkonna killustatus mitmete institutsioonide vahel ja luua riigiarhitekti* institutsioon, mis koosneb (analoogiliselt õiguskantsleriga) riigiarhitektist  endast ja tema kantseleist. 

Riigiarhitekti idee ei ole seadusandjale võõras. Riigikogu üle-eelmise koosseisu menetluses olnud planeerimisseaduse, ehitusseaduse, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse  eelnõu kohaselt kavandati ruumiline planeerimine määrata kultuuriministeeriumi valitsemisalasse ja luua seal Riigiarhitekti Amet. 

Riigiarhitekti paigutamine ühe või teise  ministeeriumi valitsemisalasse sõltub aga riigiarhitekti funktsioonidest ja on poliitiliste valikute küsimus. Minu arusaamise järgi peaks riigiarhitekti institutsioon asuma keskkonnaministeeriumi valitsemisalas. Ruum ja keskkond on paljuski samastatavad, inimese jaoks on keskkond looduskeskkonna ja tehiskeskkonna koosmõjul tekkinud produkt ja seetõttu on ruumilise planeerimisega seotud küsimused otstarbekas koondada ühe ministeeriumi valitsemisalasse. Sel viisil toimides ei tähendaks riigiarhitekti institutsiooni loomine valitsemiskulude suurenemist, vaid vastupidi – looks võimaluse kulude vähendamiseks.         

Riigiarhitekti volituste ulatus ja iseloom         

Riigiarhitekti ametiseisund sõltub sellest, millised volitused talle antakse. Kui riigiarhitektile antakse pädevus, mille raames on tal muu hulgas õigus ja kohustus välja anda suurel hulgal õiguslikult kohustuslikke akte, siis on kõige otstarbekam anda riigiarhitekti kontorile valitsusasutuse staatus (näiteks amet). Kohustuslike käitumisjuhiste andmine eeldab avaliku võimu teostamist ja vastavat haldusmenetlust.  Kui riigiarhitekti rolli soovitakse aga kujundada valdavalt nõuandvaks, siis ei ole eraldiseisva valitsusasutuse loomine vajalik. Seega võib riigiarhitekti staatuse suhtes välja tuua kaks võimalikku valikut. Esimese puhul oleks riigiarhitekt vastava valitsusasutuse (näiteks Planeerimise ja Arhitektuuri Amet vms) juht, kellel on suhteliselt tugevad võimuvolitused, sealhulgas kohalike omavalitsuste suhtes. Volituste „tugevus” sõltub sellest, kui  tugevaks on neid põhiseaduse ja teiste seaduste kohaselt võimalik kujundada, arvestades seejuures kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet.     

Teise valikuna on mõistlik kaaluda nõuandva institutsiooni loomist, kellel ei ole tugevaid võimuvolitusi, kuid kes saab protsesse suunata, tuginedes oma kompetentsile ja autoriteedile. Valiku tegemisel on oluline arvestada, et ruumilise planeerimisega seotud küsimused on suurel määral kohaliku elu küsimused. See tähendab, et valitsusasutuse võimalused anda kohustuslikke juhiseid kohalikule omavalitsusele  on piiratud. Teise aspektina tuleb mainida ohtu, et riigiarhitektile tugevate võimuvolituste andmisel võib tekkida olukord, kus ei teostu riigiarhitekti kui nõuandja idee ega teki vaba dialoogi näiteks kohaliku omavalitsuse, arendaja ja riigiarhitekti vahel. Tugevate võimuvolituste korral võib riigiarhitekt hakata enda pakutud lahendust, mis võib olla vaieldav, peale suruma. Selline olukord võib aga kaasa tuua kiusatuse hakata vältima riigiarhitekti  kaasamist planeerimismenetlusse. Nõuandev staatus ei välista riigiarhitekti tugevat rolli riigi enda arendatavate alade ja objektide puhul ning riigiasutuste omavahelises suhtluses. Neis sfäärides on ka põhiõiguste ja kohaliku omavalitsuse autonoomia riive oht palju väiksem. 

Riigiarhitekti institutsiooni  kujundamise mudelid       

Õiguskantsler ja riigikontroll on põhiseaduslikud institutsioonid ja need saavad olla eeskujuks riigiarhitekti institutsiooni loomisel, ehkki mitte otseselt. Riigiarhitekti kui institutsiooni võimalikuks mudeliks võiks olla näiteks soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku institutsioon. Tõsiasi, et nimetatud volinik ei ole Eestis omandanud sellist kohta ja tähendust, mis tal olla võiks, ei tähenda seda, et selle institutsiooni analoogina kasutamine oleks põhjendamatu.         

Riigiarhitekti nimetamine       

Riigiarhitekti ametisse nimetamise puhul tuleb kõne alla tema nimetamine vastava ministri või valitsuse poolt. Kuna riigiarhitektil saab muu hulgas olema ministeeriumide ja riigivara valitseja tegevuse koordineerija roll, on kindlasti kohasem tema nimetamine Valitsuse poolt. See tagaks riigiarhitekti mõnevõrra suurema sõltumatuse ministrist, kelle valitsemisalas ta tegutsema hakkab. Head koostööd ministeeriumidega on kergem saavutada siis, kui riigiarhitekti nimetamisel on saanud kaasa  rääkida kõik valitsuse liikmed ja seega ka kõik valitsuskoalitsiooni osalised. Arvestades riigiarhitekti rolli, peab tal tõhusaks tegevuseks olema piisavat kompetentsi ja autoriteeti arhitektuuri ja ruumilise planeerimise valdkonnas, vastasel juhul ei ole tema tegevus efektiivne. Seetõttu on otstarbekas enne riigiarhitekti nimetamist kuulata kandidaadi kohta ära Eesti Arhitektide Liidu arvamus.       

Riigiarhitekt saavutab oma eesmärgid juhul, kui ta koondab mitmete valdkondade spetsialiste. Seetõttu peab riigiarhitekt olema  varustatud sellise ressursiga, et tal on võimalik moodustada oma kantselei (büroo). Samuti peab talle olema tagatud finantsiline võimekus kutsuda kokku töögruppe, kuhu kaasatakse institutsioonivälised valdkondade spetsialistid vastavalt vajadusele. Riigiarhitekti juures võiks ühiskondlikel alustel tegutseda umbes kahekümne liikmega nõukoda.     

Riigiarhitekti ülesanne     

Riigiarhitekti põhiülesanne riigi tasandil on osalemine riigi arhitektuuri väljatöötamisel ja riigi arhitektuuripoliitika elluviimine, samuti riigiasutuste ja teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute planeerimis- ja arhitektuurialane nõustamine. Riigiarhitekti oluline ülesanne oleks suunata ruumilise arenguga seotud otsustusi, sealhulgas oluliste arendusprojektide kavandamist. Riigiarhitekt lähtuks oma  arvamuste ja soovituste andmisel ning ettepanekute tegemisel riigi ruumilise planeerimise ja arhitektuuripoliitika eesmärkidest. Samuti peaks riigiarhitekt toetama ruumilise planeerimise ja arhitektuuri poliitikat teavitustöö ja soovituste vormis. Oma tegevuses peaks ta järgima eesmärki luua ja säilitada terviklikku ja kestlikku keskkonda. Oleks igati loogiline, kui riigiarhitekt esindaks Eestit ka Euroopa Arhitektuuripoliitikate Foorumil.   

Riigiarhitekt peaks osalema mitmete riigi tasandil strateegiliste otsuste ettevalmistamisel ja vastuvõtmisel. Lisaks riigi tasandil kehtestatavatele planeerimisdokumentidele peaks riigiarhitekt olema kaasatud ka ruumilist arengut suuresti mõjutavate muude strateegiliste otsuste menetlusse ning suurobjektide ettevalmistamise töögruppidesse. Ühtlasi peaks riigiarhitekti ülesandeks olema jälgida, et suure keskkonnamõjuga strateegilised kavad oleksid kooskõlas ruumilise arengu nõuetega. Riigiarhitekt tuleks kindlasti kaasata hindama neid ehitusprojekte, mille puhul esitatakse taotlused Euroopa Liidu või Eesti Vabariigi toetusraha saamiseks.         

Riigiarhitekt ja riigi kinnisvara         

Enesestmõistetav oleks riigiarhitekti osalemine riigimaa planeerimisel ja riigi kinnisvara arendamisel. Praegu korraldavad riigimaa planeerimist ja riigi kinnisvara arendamist (uusehitused ja/või ümberehitused), sealhulgas ehitiste projekteerimist, Riigi Kinnisvara AS või riigivara valitsejad. Samas ei ole Riigi Kinnisvara  ASi koosseisus ega enamiku riigivara valitsejate koosseisus arhitekti ametikohta. Kuna konkreetse riigivara valitseja huvi on enamasti seotud talle kuuluva objektiga, võib tähelepanuta jääda piirkonna üldine ruumiline areng. Arvestades riigi arhitektuuripoliitika eesmärke, peab riik talle kuuluvate objektide arendamisel suutma tagada selle vastavuse suurematele ruumilistele eesmärkidele.       

Mõnevõrra üllatuslikult ehk peaks riigiarhitektil olema sõnaõigus ka riigi kinnisvara müümisel. Kehtiv riigivara võõrandamise kord lähtub loogikast, et kui riigivara ei ole vajalik riigiasutuse funktsioonide teostamiseks või muul avalikul eesmärgil, võib selle võõrandada. Kohtupraktikas on samas rõhutatud, et riigivara  valitseja peab riigivara müümisel arvestama ka keskkonna aspekte. Nii on kohtud oma otsustes märkinud, et riik ei ole omandiõiguse teostamisel samas olukorras kui eraisikud: oma vara kasutamisel ja käsutamisel peab riik arvestama avalike huvidega, sealhulgas keskkonnaväärtustega, samuti puudutatud isikute õigustega. Riigivaraga tehtavate tehingute puhul ei tohi eesmärk kasu saada olla ebaproportsionaalne, võrreldes avalike huvide kaitsmise ja muude oluliste väärtustega, sealhulgas säästva  arengu tagamise kohustusega. Arvestades ka eelnimetatud aspekte, mida tuleb riigivara müügi otsustamisel arvestada, on põhjendatud küsida enne riigivara müüki seisukohta nii teistelt riigivara valitsejatelt selle kasutusväärtuse osas kui ka riigiarhitektilt arhitektuuri ja ruumilise arengu seisukohalt. Riigiarhitekti tegevus kohaliku elu tasandil   

Kohaliku elu tasandil osalemiseks on riigiarhitektil mitmeid võimalusi. Ja kindlasti on selleks ka vajadus. Otstarbekas oleks luua kohalikule  omavalitsusele ja arendajale võimalus vajadusel pöörduda riigiarhitekti poole detail- või üldplaneeringule seisukoha saamiseks – tegemist oleks riigi poolt kohalikele omavalitsustele pakutava nõustamisteenusega. Seejuures võib muidugi riigiarhitekti töökoormus kasvada liiga suureks ning tal peaks selle reguleerimiseks olema õigus jätta oma seisukoht andmata, kui tegemist ei ole just ruumilise arengu seisukohalt olulise küsimusega. See võimaldab keskenduda olulisematele projektidele.         

Lisaks võimalusele pöörduda vabatahtlikult riigiarhitekti poole peaks olulise ruumilise mõjuga objektide puhul olema kohustuslik riigiarhitekti seisukoha küsimine. Olulise ruumilise mõjuga objektide all on siinkohal silmas peetud laiemat objektide ringi, kui on loetletud praegu kehtivates õigusaktides. Objektide täpsem loetelu tuleks välja töötada ehitusseadustiku ettevalmistamise käigus. Vältimaks planeerimismenetluste venimist,  ei peaks riigiarhitekti seisukoha küsimusest kujunema eraldi menetlusetappi. Tulenevalt kohaliku omavalitsuse autonoomiast saavad riigiarhitekti seisukohad olla kohalikule omavalitsusele siduva tähendusega eelkõige juhul, kui puudutatakse riiklikult olulisi küsimusi (näiteks planeering mõjutab riiklikult olulist transpordisõlme). Kui kohalik omavalitsus sellistel juhtudel riigiarhitekti seisukohta eirates planeeringu kehtestab, oleks  see potentsiaalselt õigusvastane akt, mida oleks võimalik halduskohtus vaidlustada. Arvestades, et riigiarhitekti arvamus tugineb autoriteetsete spetsialistide seisukohtadele, võib eeldada, et kohalikud omavalitsused järgivad neid ka siis, kui tegemist ei ole õiguslikult siduvate arvamustega. Planeeringute kohtuliku vaidlustamise õigus Riigiarhitektile tuleks piiratud ulatuses anda  planeeringute kohtuliku vaidlustamise õigus ja õigus esitada protest halduskohtusse, näiteks kui planeeringute menetlemisel ei ole arvestatud oluliste riiklike huvidega. Ühelt poolt võib seesuguse protesti esitamise õigus mõnevõrra kahjustada vaba dialoogi riigiarhitekti ja teiste planeeringu osaliste vahel. Samas on küsimused, mille puhul on kohtusse pöördumine võimalik, niivõrd kaalukad, et kohtuliku kaitse puudumine kahjustaks tõsiselt avalikke huvisid. Puudub ka tõsiseltvõetav oht, et riigiarhitektil on võimalus vaidlustada otsused subjektiivsetel esteetilistel kaalutlustel.       

Riigiarhitekti osalus õigusloomes 

Õigusloome eeldab poliitiliste valikute tegemist ja seetõttu saab õigusloome juhtroll kuuluda asjakohasele ministrile (ministeeriumile). Eelöeldu ei tähenda siiski, et riigiarhitekt ei võiks olla maksimaalselt kaasatud õigusloomesse. Riigiarhitektile võiks anda õiguse esitada ettepanekuid valitsusele ja valitsusasutustele, samuti kohalikele omavalitsustele õigusaktide muutmise ja täiendamise kohta. Samuti võiks tal olla õigus ja kohustus esitada arvamusi oma valdkonnas ettevalmistatavate õigusaktide eelnõude kohta. Sõltuvalt riigiarhitekti institutsiooni haldussuutlikkusest võib sellise rolli täitmine omandada õigusloomes märkimisväärse kaalu. Samuti võiks riigiarhitektil olla kohustus analüüsida oma valdkonna õigusaktide mõju ja nende rakendamist ning informeerida vastavaid valitsusasutusi analüüsi tulemustest.         

Arhitektuuri valdkonna edendamine         

Teavitustegevuses ja arhitektuuri edendamisel on riigiarhitektil piiramatud võimalused. Riigiarhitekt  peaks olema otseselt seotud säästliku planeerimise ja väärtarhitektuuri propageerimise ning valdkonna juhendite ja soovituste ettevalmistamisega. Samuti võiks riigiarhitekt analüüsida Eestis ja teistes riikides teostatud planeerimis- ja arhitektuurialaseid uuringuid ning projekte, ühtlasi koostada ka kogemustele tuginevalt riigile, kohalikele omavalitsustele ning arendajatele abi- ja juhendmaterjale. 

Aruandlus 

Riigiarhitekti aruandlus peaks olema laiaulatuslik. Riigiarhitekt oleks aruandekohuslane eelkõige vastava ministri ja tema kaudu valitsuse ees. Märkimaks ruumilise planeerimise ja väärtarhitektuuri ühiskondlikku tähtsust ja toetamaks riigiarhitekti institutsiooni autoriteeti,  oleks otstarbekas kohustada riigiarhitekti sarnaselt õiguskantsleri ja riigikontrolöriga esitama oma tegevusest regulaarne ülevaade riigikogule. Ette võiks näha ka riigiarhitekti regulaarse aruandekohustuse riigikogu asjakohase komisjoni ees. 

Riigiarhitektiga sarnased institutsioonid on mõnedes riikides olemas. Näidetena nimetaksin siinkohal Hollandit, Inglismaad ja Austraaliat. Riigiarhitekti institutsiooni sisseseadmine  Eestis oleks küll üsna uudne samm, kuid laiemas pildis mitte enneolematu. 

Kokkuvõtteks   

Riigiarhitekti institutsiooni loomine Eestis nõuandvas rollis peaks olema igati otstarbekas. Selle mudelina saaks kasutada soolise võrdõiguslikkuse  ja võrdse kohtlemise voliniku institutsiooni. Riigiarhitekti institutsionaalne ja organisatsiooniline ülesehitus ning paigutus riigiasutuste struktuuris on suurel määral poliitiliste valikute teema. Riigiarhitekt suudab täita oma ülesandeid paremini, kui koondab mitmete valdkondade spetsialiste, kelle abil kujundada elukeskkonna arendamise kohta arvamusi, mis arvestavad erinevaid aspekte. Seega peab riigiarhitektil oma ülesannete täitmiseks  olema ressurss, et moodustada oma kantselei (büroo) ja kutsuda kokku töögruppe ad hoc põhimõttel. Kuna riigiarhitekti töö peaks kulgema koostöös väga erinevate valitsusasutustega, siis peaks ta ametisse nimetama valitsus. Seejuures peaks riigiarhitekt olema aruandekohustuslik vastava ministri ees ja andma oma tegevusest ülevaate riigikogule. Riigiarhitekti institutsiooni loomise põhieesmärgiks peaks olema tervikliku ja arenemisvõimelise keskkonna edendamine. Institutsiooni konkreetsemate põhiülesannetena võiks nimetada riigi arhitektuuripoliitika elluviimist, riigiasutuste nõustamist planeerimise ja arhitektuuri alal, ruumilises planeerimises osalemist nii riiklikul kuid ka kohalikul tasandil, õigusloomes osalemist, planeerimist ja arhitektuurialase informatsiooni koondamist, sellekohast teavitustegevust ja kvaliteetarhitektuuri  edendamist.       

Riigiarhitekti tegevust reguleerivad õigusnormid võiksid paikneda eeskätt ruumilist planeerimist ja ehitamist käsitlevates õigusaktides. Kuna vastava valdkonna õigusnormid saavad lähemas tulevikus koondatud ehitusseadustikku, siis võiks institutsiooni reguleeriv normistik olla ehitusseadustikus, mis ei  tähenda seda, et üksikud regulatsioonid ei võiks olla teistes seadustes, näiteks riigivaraseaduses. Planeerimine peaks olema riigiarhitekti pilgu all. Lisaks otstarbekusele peab igasugusel planeerimisel arvestama ka esteetilise kategooriaga ja mitte lähtuma vaid tarbimis- ja ärivajadustest. Nende kahe vajaduse vahel tuleb leida mõistlik kompromiss. Keskkond mõjutab alati inimkäitumist: ilus keskkond sunnib ka inimesi sellele vastavalt käituma.  Kauni ruumi ja väärika inimkäitumise harmoonia peaks olema riigiarhitekti ülim eesmärk.     

* Ajaloolis-emotsionaalsetel kaalutlustel on mõnedes diskussioonides viidatud „riigiarhitekti” termini sobimatusele, mis minu arvates ei ole asjakohane. Kui peaks siiski asutama seisukohale, et „riigiarhitekti” termin ei ole sobilik, on võimalik kaaluda selle nimetuse asendamist „arhitektuurivoliniku” või „valitsusarhitekti” terminiga.