Miks ei saa Tallinna planeerida nii nagu Helsingit?

Martti Preem

Eesti Arhitektuurikeskuse initsiatiivil koostöös Helsingi Linnaplaneerimise Ameti ja Tallinna Linnaplaneerimise Ametiga  sai 2. märtsil Helsingis teoks seminar „Linnaplaneerimise protsessidest Helsingis ja Tallinnas” ja seejärel arhitektuurinäituse BOOM-ROOM avamine Helsingi planeerimisameti näitusegaleriis Laituri. Helsingis võrreldi ruumilise planeerimise protsessi ja selle tulemusi Tallinnas (Eestis) ja Helsingis (Soomes) ning interpreteeriti seda nii mõlema maa seadusandliku keskkonna kui ka üldisemate seaduspärasuste valguses. Seminari  juhtis soomlane professor Panu Lehtovuori, kes õpetab juba aastaid Eesti kunstiakadeemias urbanistikat ja linnaplaneerimist. Hoolimata sellest, et meil on oma kakskümmend aastat Soome arhitektide ja linnaplaneerijatega tihedad sidemed ja mitmekülgsed tööalased kontaktid, ei ole soomlastel siiski õiget ettekujutust Eestis kehtivatest regulatsioonidest ja neist tulenevatest raskustest. Mitmed allpool välja toodud faktid olid aga sama üllatavad  ka eestlastele endale.  

Maa omanik       

Tulenevalt meie maa- ja omandireformi seadusest valitseb Soome ja Eesti linnade maaomandis otse vastandlik olukord: Helsingis  kuulub linna administratiivpiiridesse jäävast territooriumist linnale 65%, sealjuures kuulub potentsiaalsest arendatavast maast linnale üle 90%, sealhulgas ka sadamad. Tallinnas on linna administratiivpiirides olevast territooriumist linna oma 20% , sealhulgas ka Ülemiste järv. Potentsiaalsest arendatavast maast kuulub linnale ca 2%! Tallinna sadamad kuuluvad riigile või on eraomanduses. Linna omad on eelkõige tänavad, pargid ja haljasalad, rannad, koolide  ja lasteaedade krundid, linna asutuste ja ettevõtete krundid.       

Linna arengu üle otsustab maaomanik       

Eeltoodust tulenevalt saab Helsingi planeerimisamet süsteemselt planeerida linna arengut. Planeeringule eelneb linna selge (poliitiline) otsus mõne territooriumi arengusuundade  osas, sellele järgneb linnaruumi kujundava vajaliku planeeringu koostamine ja sellele reaalse investeeringu leidmine linna poolt. Nii otsus linna arendada kui planeerimisprotsess on linnakodanike avalik huvi ja avaliku protsessina ka kontrolli all. Linna territooriumid kuuluvad ju tegelikult linnaelanikele, kes maksumaksjatena on huvitatud, et nende raha eest tehtava arendusega loodaks neile sobiv keskkond ja et see tooks seejuures linnale ehk linnakodanikele  ka tulu. Linnavalitsus otsustab, kas tühjale territooriumile tuleb ehitada linna asutus, elurajoon, äripiirkond või miski muu, palju ja milliseid sotsiaalse suunitlusega objekte sinna võib kavandada jne. Sobivaim ruumiline lahendus leitakse planeerimisprotsessis. Linnavalitsuse otsus on ka see, kas vajalik investeering tehakse ise – elamupiirkonna arendus toimub sel juhul linnale kuuluvate non-profit-ettevõtete kaudu, kes ehitavad  üürikortereid – või müüakse ala eraarendajale koos planeeringu realiseerimise kohustusega. Võimalik on anda ka ala eraettevõtjale kasutada pikaaegse hoonestusõiguse või rendiga. Sellise planeerimistöö tulemusena on enamik kaubasadamaid Helsingi kesklinnast välja viidud ja vabanenud alad kujundatakse ümber polüfunktsionaalseteks elamukompleksideks. Tallinnast saabujad võivad sellist uut piirkonda näha näiteks Läänesadamas.  Helsingi teadliku ja sihipärase planeerimise tulemusena on tagatud elurajoonide ühtlaselt kõrge kvaliteet, seda eriti majadevahelises ruumis, mis on läbi töötatud detailideni. Selline ühtlane kvaliteet ja arhitektuurikeel on aga ehk liigagi standardne, korrektne, kuid igav. Tallinnas seevastu seisneb linnaplaneerimine eelkõige eraomanduses arendustegevuse ettekirjutustes ja piirangutes, mis tuginevad soovitud funktsiooni vajalikkuse ja sobivuse  ning mahtude sobivuse kaalumisele. Planeeringulahenduste avalikustamisel on avalikkusel küll võimalik oma arvamust avaldada, sellega arvestamine on aga komplitseeritud, sest meie seadusandlus, alates põhiseadusest, on andnud omanikule õiguse kasutada oma vara piiranguteta, kuni see ei too kaasa ohtu inimeste elule ja tervisele; samas ei tohi omandit kasutada üldiste huvide vastaselt. Kinnisvaraarendus on üldjuhul ümbritsetud linnatänavate ja haljasaladega,  avalikku linnaruumi kujundatakse ka arendusala sees. Kavandatav hoonete maht kujundab ja mõjutab seega avalikku ruumi, mille kvaliteedi eest peab hea seisma linn. Siinjuures kerkib aga küsimus: milliste kriteeriumide järgi seda kvaliteeti määrata, missugustele seadusandlikele aktidele toetudes on võimalik langetada otsus, et see või teine hoone või linnaruumiline lahendus pole kvaliteetne, hooned pole piisavalt ilusad jne? Tihti pareerivad  arendajad linna seisukohti väitega, et linna otsus sobivuse/mittesobivuse üle baseerub subjektiivsel hinnangul ja pole alust arvata, et linna esindavad professionaalid on arendaja palgatutest õigemal positsioonil. Kahjuks pole kehtivate seaduste alusel välja töötatud avaliku ruumi kvaliteedi hindamiseks mehhanismi, mis välistaks need pikalevenivad vaidlused. Raskustele vaatamata võib siiski väita, et Tallinnas on loodud palju väga huvitavaid üksikobjekte ja ka  põnevat linnaruumi ning seda palju tihedamas mustris kui Helsingis. See on aga just omandist tuleneva arenduskruntide fragmentaarse paigutuse resultaat.     

Üldine, riiklik ja avalik huvi       

Mõisted „avalik ruum” ja „üldine huvi” on olnud viimasel ajal üsna tihti esil. Kahjuks peab märkima,  et planeerimisseaduses küll räägitakse avaliku huvi arvestamise vajadusest, kuid see on jäetud defineerimata. Seda pole defineeritud ka teistes riiklikes aktides ega ole antud ka üheselt mõistetavat alust selle määramiseks kohaliku omavalitsuse poolt. Üleriigilise planeeringu „Eesti 2030” raames esitasime linna poolt alljärgneva ettepaneku erinevate huvide ja nende hierarhia määratlemiseks (need võiksid olla lülitatud näiteks  planeerimisseadusesse). Riiklik huvi – riigi üldise arengu seisukohalt vajalik või riigikaitseline huvi, mis on väljendatud riiklikult kehtestatud strateegilistes dokumentides, sh üleriigilises planeeringus, mille valmistab ette valitsus ja kehtestab riigikogu. Riiklike huvide järgimine on kohustuslik alamastme planeeringutes: maakonnaplaneeringus, üldplaneeringus ja detailplaneeringus. Fikseeritud riiklik huvi on sisuliselt piirang.  Siinkohal võib arutleda, kas riiklikul muinsusja looduskaitsealade puhul on tegemist riikliku huvi või üldise huviga. Üldhuvi (üldine huvi) – ühelt poolt esindab üldhuvi kohalik omavalitsus või väljendub piirkonna elanike huvi representatiivselt rahvaküsitluse, referendumi, pädevalt korraldatud sotsioloogilise uuringu vms kaudu. Teiselt poolt peab üldhuvi väljundina käsitlema ka riiklikke normatiivseid akte, mis on koostatud spetsialistide  poolt inimeste elu ja tervise tagamiseks. Need on tulekaitsenõuded, müranõuded, nõuded teedele ja tänavatele, loomuliku valgustuse nõuded jne, aga ka n-ö riiklikult kehtestatud minimaalnõuded näiteks planeeringutele: kui palju peab olema asulates üldhaljastust ja lokaalhaljastust elaniku kohta, kui kaugel see võib asuda elupiirkonna raskuskeskmest, kui kaugel peavad hooned üksteisest asetsema, nõuded eluruumidele jne.  Need on siis erialased otsused, mis mitmel juhul peavad saama ka poliitilise kinnituse. Üldhuviga tuleb arvestada nii üld- kui detailplaneeringute koostamisel. Üldhuvi ei kaalu aga üles riiklikku huvi, avalik ja erahuvi ei kaalu üles üldhuvi. Avalik huvi – nõuded, mis esitatakse avalikule ruumile ja avalikule tegevusele lisaks sellele, mis on riikliku ja üldhuviga määratletud. Avalikku huvi väljendavad piisava esindatusega  seltsid, MTÜd, kogukonnad, avalik arvamus, huvigrupid, erialaliidud jne. Kohalikul omavalitsusel (KOV) on kohustus kaaluda avaliku huvi vastavust üld- ja riiklikule huvile, samuti jälgida seda, et avaliku huvi realiseerimine ei riiva ebaproportsionaalselt erahuvi.     

Erahuvi     

Erahuvi väljendab eraisik, juriidiline isik või väike grupp inimesi. KOVi ülesanne on kaaluda,  kas erahuvi ei takista üld- ja riikliku huvi realiseerimist ning kas ei seata ebaproportsionaalseid nõudeid ja takistusi avaliku huvi realiseerimisele. Teine oluline teema on see, et erinevaid, kuid tihedalt seotud valdkondi reguleerivad seaduspaketid Eestis on üles ehitatud täiesti erinevatest põhimõtetest ja omandisuhetest lähtuvalt, mistõttu need hästi ei haaku omavahel.     

Tükeldatud tervik     

Planeerimisseaduse koostamisel on lähtutud eelkõige skandinaavialikust arusaamast, mis eeldab aga, et planeeritavad maad on kogukonna omandis ja sellest tulenevalt on ka kogukonnal otsustav roll planeeringulahenduste hindamisel. Omandisuhteid (maaomandit) reguleerib eelkõige asjaõigusseadus, mille väljatöötamisel toetuti hoopis Šveitsi ja Saksa õigussüsteemile. Majandussuhted on Eestis  allutatud sootuks angloameerika liberaalsele, omanikukesksele ideoloogiale. Keskkonnakaitse (looduskaitse) seadusandluse põhimõtted on suures osas determineeritud juba Suure Prantsuse revolutsiooni ajal sõnastatud loosungiga: „Vabadus, võrdsus, vendlus!”. Ehitatud keskkond tekib eriliigilise tegevuse summana: vajaduste ja võimaluste väljaselgitamine + investeeringute (rahaliste ressursside) planeerimine + planeeringute koostamine +  projekteerimine + ehitamine + ehitiste haldamine ja korrashoid jne. Seda kõike võib nimetada ka ehitustsükli terviklikkuseks, mis tähendab, et järgmine staadium sõltub eelmisest. Kogu tsükli toimimisest peab olema terviklik pilt ja sellele seatud selged prioriteedid ka riiklikul tasandil. Kahjuks neid valdkondi ei reguleeri mitte ainult erinevatest ideoloogiatest kantud seaduspaketid, vaid need kuuluvad ka eri ministeeriumide haldusalasse, mistõttu  tervikpilti ei ole.       

Veel Eesti Vabariigi taastamise algusprotsessi ajal tegutses Vabariiklik Ehituskomitee, mis kureeris ehitustsüklit tervikuna: nii planeeringute koostamist, arhitektuurset projekteerimist, ehitamist kui ka arhitektuurimälestiste  restaureerimist ja järelevalvet. Pärast riigikogu valimisi 1992. aastal muudeti ministeeriumide ja keskametite süsteemi ja likvideeriti Ehituskomitee ning Looduskaitse ja Metsamajanduse Ministeerium. Selle asemele loodi Keskkonnaministeerium (KM), kuhu skandinaavia kogemusele toetudes viidi ka planeeringute osakond koos oma nõukogudeaegse juhatajaga. Planeeringute teema kolimine KMi alla oli mõistetav, sest looduskeskkonda ja ehitatud  ehk tehiskeskkonda tulebki käsitleda tervikuna. Arhitekt Kuno Raude Isamaa fraktsioonist esitas ehitus- ja planeerimisseaduse eelnõu, mis baseerus 1939. aasta ehitusseadusel ja vastas nii omandisuhete kui ka ehituse ja projekteerimise traditsioonide osas Eestis välja kujunenud arusaamadele. See ei leidnud toona aga toetust, sest KMi planeeringute osakonnas koostasid Soome ja Rootsi koolitusega spetsialistid samanimelist seadust, mis, nagu  eespool juba viidatud, lähtub kogukondlikust omandist. Siinjuures pean märkima, et ühtki kogemuste pinnalt tehtud ettepanekut, näiteks Eesti linna- ja maakonnaarhitektide kogu omi, ei arvestatud. Siiski tagati 1994. aasta planeerimisja ehitusseadusega ehitustsükli teatav terviklikkus. Keskkonnaministeerium soovis miskipärast edaspidi aga planeeringutega seotud seadusloome oma haldusalast välja jätta. Samas aga  tugevdati just keskkonnakaitselisi (rõhuasetusega looduskeskkonna kaitsel) seadusakte ja nende ülimuslikkust muude planeeringuotsustuste üle, mis tähendas ka KMi kontrolli ja järelevalve rolli suurendamist. Nullindate algul viidi kõik planeeringutega seonduv hoopis Siseministeeriumisse, kus varem oli küll juba olnud regionaalplaneerimise osakond. Ehitustemaatika suunati aga Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumisse. Sellega lahutati  terviklik ehitustsükkel planeeringute koostamiseks ja ehitamiseks. Ehitusseadus kui ehitusettevõtlusseadus Ehitusseaduse koostamise ajal Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumis esitas Eesti Arhitektide Liit ja Eesti Projektbüroode Liit rea ettepanekuid, mis olid suunatud just ehitatud keskkonna kvaliteedi tagamisele. Kahjuks ei arvestatud neist ühegagi, küll aga viidi sisse 

Eesti Ehitusettevõtjate Liidu ettepanekud. Ehitusseadusest sai pigem ehitusettevõtluse seadus, mitte ehitiste/hoonete projekteerimist ja projekteerimise kaudu ehitatud keskkonna kvaliteeti reguleeriv seadus. Arhitektuurimälestistega seonduv lülitati üldise muinsuskaitse allosana Muinsuskaitseameti ülesannete hulka (seda koordineerib Kultuuriministeerium). Arhitektuuripoliitika väljatöötamine ja elluviimine on samuti Kultuuriministeeriumi halduses.  Mõte riigiarhitektist Arhitektide liit on korduvalt tõstatanud Eesti tervikliku ruumilise keskkonna kvaliteedi arendamise küsimuse, kuna praegune arhitektuuripoliitika on deklaratiivne ega ole kaetud konkreetset vastutust kandva riikliku institutsiooniga. Arhitektide liidu ettepanek luua riigiarhitekti ametikoht tekitas aga ilmse tõrke, sest pakutud termin jättis mulje ühest arhitektuurivallas, ja mitte ainult, supervõimu omavast  persoonist. Selle ettepaneku tulemusena loodi Kultuuriministeeriumi juurde arhitektuurinõuniku ametikoht, kuid sellel pole eelkirjeldatud tervikut käsitlevat funktsiooni. Eestis on vaja institutsiooni, mis koondaks endasse kogu ruumilise planeerimise seadusloome, arhitektuuri, ehitamise ja ehitatud keskkonna kvaliteedi reguleerimise, nimetatud tegevuse järelevalve ja ka riigiobjektide asukohavaliku ning kõrge arhitektuurse kvaliteediga  projektide koostamise korraldamise. Selline institutsioon ei saa olla ühe ministeeriumi koosseisus, vaid peab olema ministeeriumideülene, otse valitsuse alluvuses.

Martti Preem on arhitekt, Tallinna Linnaplaneerimise Ameti üldplaneeringute osakonna juhataja