Keeleoskusnõuete kehtestamise põhimõtted ja tööandja vastutus keelenõuete täitmise eest

Ilmar Tomusk, Keeleinspektsiooni peadirektor

Põhiseaduse preambulis on kirjas, et riik peab tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade, § 6 aga sätestab, et Eesti riigikeel on eesti keel. § 37 annab igaühele õiguse saada eestikeelset õpetust, §-id 51 ja 52 aga kohustavad riigi ja kohaliku omavalitsuse asutusi tagama eestikeelse asjaajamise ja suhtlemise. Seega lähtuvad avaliku sektori töötajate keeleoskusnõuded otseselt põhiseadusest. Erasektoris on keeleoskusnõuete kehtestamise  aluseks avalik huvi. Nimelt sätestab keeleseaduse § 21 lg 2, et äriühingute, mittetulundusühingute, sihtasutuste ja nende töötajate ning füüsilisest isikust ettevõtjate eesti keele kasutamist reguleeritakse juhul, kui see on õigustatud avalikes huvides, milleks keeleseaduse mõttes on ühiskonna turvalisus, avalik kord, avalik haldus, haridus, tervishoid, tarbijakaitse ja tööohutus. Sellest lähtuvalt on riigil õigus nõuda seaduses nimetatud valdkondades  tegutsevatelt erasektori töötajatelt eesti keele oskust.

Eesti ei ole keelenõuetega mingi erand, nagu seda kahjuks tihti kujutada soovitakse. Riigikeele oskuse nõude esitamise õiguslik alus pandi Euroopa Liidus paika juba rohkem kui 40 aastat tagasi. Nii sätestab ELi töötajate vaba liikumist käsitlev määrus (Regulation EEC No 1612/68 15. oktoobrist 1968), et liikmesriikide kodanikele ei tohi kehtestada töö saamisel  mingeid piiranguid või oma kodanikega võrreldes teistsuguseid tingimusi, välja arvatud juhul, kui keeleoskus on vajalik täidetava ametikoha iseloomust tulenevalt. Tööalase keeleoskuse nõude sätestamine on iga liikmesriigi pädevuses, Euroopa Liit sellesse ei sekku ning seda valdkonda ei reguleeri. Keeleoskusnõude kehtestamisel ei loe rahvus ega kodakondsus, oma keeleoskust tuleb tõendada ka eestlastel, kes on mingil põhjusel  omandanud hariduse võõrkeeles, aga ka kõigil neil muudest rahvustest inimestel, kes on saanud Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras ning sooritanud varem kehtinud korra kohaselt kodakondsuse taotleja eesti keele eksami. Eesti keele eksamit ei pea tegema aga need muu emakeelega inimesed, kes on saanud põhi-, kesk-, keskeri-, põhihariduse baasil kutsekeskhariduse või kõrghariduse eesti keeles. Samuti ei kohaldata eesti keele oskuse nõuet Eestis tähtajaliselt töötavale välisspetsialistile või -eksperdile. Viimasel juhul peaks tööandja hoolitsema selle eest, et ei rikutaks välisspetsialistiga suhtlevate töötajate eestikeelse tööalase teabe saamise õigust.

Avaliku sektori töötajate keeleoskuse nõude aluseks on ennekõike ametikohtade põhigruppide atesteerimisnõuded, kuid paljudel juhtudel lähtutakse ka kutsestandarditest ning töö iseloomust. Erasektoris on aluseks  töö iseloom, kuid arvesse võetakse ka kutsestandardites kirjeldatud keeleoskuse nõudeid. Viimaseid ei saa siiski täielikult aluseks võtta. Valitseb põhimõte, et riik saab kehtestada miinimumnõuded, mida tööandjad ja kutseliidud ise vajadusel tõsta võivad. Kutsestandardis on kirjeldatud, mida peab inimene teha oskama, ning viidatud ennekõike sellele, milline peab olema töötaja haridus ja ettevalmistus, et ta sellel töökohal hakkama  saaks. Seega on kutsestandard riigi seisukohalt aluseks ennekõike õppekavadele, ametlike keeleoskusnõuete kontekstis on need orientiiriks, mida ei tohiks ületada. Kui näiteks kokalt nõuab kutsestandard eesti keele oskust kesktasemel, siis valitsus saab kokale keeleoskuse nõuded kehtestada ainult juhul, kui ta on samas ka teenindaja, nõue ise on aga selgi juhul kutsestandardis  kirjeldatust ühe taseme võrra madalam. Aedviljatöötlejalt, automaalrilt ja autoplekksepalt nõutakse kutsestandardis keeleoskust tasemel A2, valitsus aga nendele ametikohtadele keeleoskuse nõuet seadnud ei ole.

Raamatukoguhoidjalt nõuab kutsestandard eesti keele oskust koguni tasemel C2 (emakeelekõneleja tase), kuid silmas pidades asjaolu, et paljud raamatukoguhoidjad töötavad venekeelsetes õppeasutustes, tähendaks sellise  nõude kehtestamine seda, et vene kooli raamatukoguhoidjaid hakataks tööle võtma rahvustunnuse alusel, sest isegi eesti keele õpetajana võib töötada taseme võrra madalama keeleoskusega (C1). Valitsuse määruse kohaselt peavad raamatukoguhoidjad oskama eesti keelt tasemel B2, mis on vene koolis töötamise korral täiesti piisav. Asjaolu, et keelenõuded kutsestandardites sisalduvad ning need on kõrgemadki kui valitsuse poolt kehtestatud, näitab aga seda, kui vajalikuks peavad tööandjad ning kutseliidud tööalast eesti keele oskust. Vabariigi Valitsuse 2008. aasta 26. juuni määruse nr 105 „Avalike teenistujate, töötajate ning füüsilisest isikust ettevõtjate eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded” § 2 lg 1 sätestabki keelenõude alusena kõik eespool loetletud asjaolud: keeleoskuse nõude määramisel  lähtutakse avaliku teenistuja liigist, ametikoha põhigrupist, ametikohtade põhigruppide atesteerimisnõuetest, kutsestandardites esitatud keeleoskusnõuetest ja töötaja töö iseloomust. Paljudel juhtudel on just töö iseloom see, mille alusel tööandja otsustab, kas töötaja peab keelt oskama või mitte – see tähendab, kas töötaja peab klientide või tarbijatega tööalaselt suhtlema ja/või teavet edastama ning millistes keelekasutusolukordades  tal seda teha tuleb. Eespool nimetatud määruse § 2 lg 2 kohaselt peab tööandja tagama, et töötajad või avalikud teenistujad, kellelt ametialaste kohustuste ja tööülesannete täitmiseks vastavalt sellele määrusele nõutakse eesti keele oskust, valdavad eesti keelt nõutaval tasemel. Seega vastutab tööandja otseselt keeleoskusnõuete rakendamise eest asutuses või ettevõttes.

Tööandjal tuleb kõigepealt välja selgitada,  mis tasemel keeleoskust konkreetsel ametikohal nõutakse. Seejärel tuleb nõue teha töötajale teatavaks (töölepingus või selle lisas, käskkirjaga vms) ja selgitada välja, kas töötaja keeleoskus vastab nõuetele. Keeleoskust tõendab vaid riiklikult väljastatud keeleoskuse tunnistus, keelekursustel käimist või nende läbimist tõendav dokument isiku keeleoskuse tunnistusena ei kehti. Kui tööandja soovib töötajat igal juhul  tööle võtta, kuid viimase keeleoskus ei vasta kehtestatud nõuetele, võib tööandja anda töötajale tähtaja oma keeleoskuse tõendamiseks, hea oleks, kui see langeks kokku töötaja katseajaga. Järelevalvet keeleseaduse alusel kehtestatud keeleoskuse nõuete täitmise üle teostab keeleinspektsioon. Inspektsioon saab järelevalve käigus teha tööandjale ettekirjutuse keeleoskuse nõuete rakendamiseks ning karistada teda juhul, kui ta on jätnud nõuded rakendamata. Niisamuti saab ettekirjutuse teha töötajale. Keeleinspektor võib töötaja keeleeksamile suunata ka sel juhul, kui töötajal on keeletunnistus olemas, kuid tööandjal või inspektoril on tekkinud kahtlus, et töötaja tegelik keeleoskus ei vasta tunnistusele märgitule. Ettekirjutuse täitmise tagamiseks võib keeleinspektsioon keeleseaduse 63 lg 2 kohaselt rakendada sunniraha asendustäitmise ja sunniraha  seaduses sätestatud korras. Sunniraha ülemmäär on 10 000 krooni. Keeleseaduse § 264 aga sätestab, et tööandja poolt töötaja suhtes keeleoskusnõuete rakendamata jätmise, samuti avaliku teenistuja või töötaja poolt keeleoskusnõuete eiramise eest karistatakse rahatrahviga kuni 200 trahviühikut (12 000 krooni). Kui inspektor on töötaja eksamile suunanud ning töötaja on nõutud eksami ettekirjutuses  märgitud tähtaja jooksul sooritanud, on töötajal õigus saada Riiklikult Eksami- ja Kvalifikatsioonikeskuselt tagasi keeleõppekulud 6000 krooni ulatuses.

Tööandjatel tuleks eriti tähelepanelik olla kuni 1. juulini 1999 väljastatud keeleoskuse kategooriatunnistuste suhtes, millest suurem osa ei näita tunnistuseomaniku tegelikku keeleoskust. Mõned tunnistuseomanikud on tõenäoliselt oma kunagise keeleoskuse minetanud,  paljudele aga väljastati üheksakümnendate keskel keeletunnistused liiga kergekäeliselt. Kahjuks on liikvel ka hulgaliselt võltsitud kategooriatunnistusi, mille puhul on omavoliliselt muudetud tunnistuse omaniku nime ning tõstetud keeleoskuse kategooriat. Praegu viimaseid kuid kehtivas töölepingu seaduses on sätestatud, et tööandjal on õigus lõpetada töötajaga tööleping juhul, kui töötaja ei vasta oma tööle või ametikohale ebapiisava  keele- või suhtlemisoskuse tõttu (§ 101 lg 2). 2009. aasta 1. juulil jõustuvas uues töölepingu seaduses puudub otsene viide töötaja keeleoskusele. Samas sätestatakse seaduse §-s 88 need juhtumid, kui tööandjal on õigus tööleping erakorraliselt üles öelda töötajast tuleneval põhjusel.

Töölepingu seaduse § 88 lg 1 ja selle p 2 sätestavad: (1) Tööandja võib töölepingu erakorraliselt üles öelda töötajast tuleneval mõjuval põhjusel, mille tõttu ei saa mõlemapoolseid huve järgides eeldada töösuhte jätkamist, eelkõige kui töötaja: 2) ei ole pikka aega tulnud toime tööülesannete täitmisega ebapiisava tööoskuse, töökohale sobimatuse või kohanematuse tõttu, mis ei võimalda töösuhet jätkata (töövõime vähenemine). Keeleoskusega on otseselt seotud ebapiisav tööoskus (on ju inimestega suhtlevate töötajate puhul keeleoskus tööoskuse oluline  osa) ja töökohale sobimatus. Asjakohane on ka sama sätte p 6: 6) on põhjustanud kolmanda isiku usaldamatuse tööandja vastu. Näiteks kaubanduses ja teeninduses võib teenindaja keeleoskamatusest tekkida tarbijate usaldamatus kogu ettevõtte vastu, mille kohta me aeg-ajalt ka ajakirjandusest teateid leida võime. Kui tööandja näeb, et töötaja vilets eesti  keele oskus või selle oskuse puudumine takistab töötajal tööga toimetulekut ja tööandja tahab töölepingu erakorraliselt üles öelda, ei peaks ta seda tegema hetkeemotsiooni ajel. Täidetud peab olema mitu tingimust. 1. Töötajale on VVm nr 105 alusel keeleoskuse nõue kehtestatud, st et ta töötab mõnes keeleseaduse § 21 loetletud valdkonnas ning suhtleb tööalaselt isikutega (teenindab, edastab teavet).  2. Tööandja on talle keeleoskuse nõude teatavaks teinud. 3. Töötaja ei ole keeleoskamatuse tõttu pikka aega tööülesannete täitmisega toime tulnud. Töölepingu seadus ei täpsusta, mida tähendab määratlus „pikka aega”. Igal juhul peab tööandjal olema piisavalt tõendeid selle kohta, et inimene pole oma tööülesannetega hakkama saanud. Tööandjal on soovitatav fikseerida  kirjalikult kõik need juhtumid, millal töötaja ei ole oma tööga toime tulnud viletsa keeleoskuse tõttu, muidu läheb raskeks tõendada töötaja sobimatust antud tööle. Paljud tööandjad pöörduvad töötajate eesti keele oskuse hindamiseks keeleinspektsiooni poole, kes saab tööandjat hinnangu andmisel aidata. Samuti võib tööandja kahtluse korral ise nõuda töötajalt keeleoskuse tõendamist eksamil. See tuleb kõne alla nendel juhtudel, kui võõrkeeles hariduse saanud töötajal ei ole keeleoskustunnistust, kuid ka siis, kui tööandjal on kahtlus töötaja keeleoskuse suhtes (kategooriatunnistus on väljastatud enne 1999. aasta 1. juulit). Uues töölepingu seaduses on keeleoskuse seisukohalt veel üks oluline säte: § 28 (tööandja kohustused) lg 2 p 5 sätestab, et tööandja on kohustatud tagama töötajale tööalaste teadmiste ja oskuste arendamiseks tööandja ettevõtte  huvidest lähtuva koolituse ning kandma koolituskulud ja maksma koolituse ajal keskmist töötasu. Seega – kui tööandja on sõlminud lepingu keeleoskuse poolest alakvalifitseeritud töötajaga, on viimasel õigus tööandjalt nõuda keeleõpet või õppekulude hüvitamist. See säte peaks motiveerima tööandjaid oma töötajate kvalifikatsioonile juba värbamisel rohkem tähelepanu pöörama.