Euroopa Liidu põhiseaduslik leping: Eesti ja Euroopa valikud

Viljar Veebel, Tartu ülikooli rahvusvaheliste suhete lektor

Euroopa Tulevikukonvent kutsuti kaks aastat tagasi ellu kui seni Euroopa Liitu (EL) vaevanud demokraatia defitsiidi ja valitsemise läbipaistmatuse võimalik lahendus. Lisaks loodeti lahendada veel rida olulisi pikaajaliselt probleemseid küsimusi: riikide ja liidu pädevussuhted, rahvusparlamentide tulevane roll, lepingute lihtsustamine ja liidu roll põhiõiguste tagamisel. Konvendi tööd kroonis põhiseadusliku lepingu projekt (PSL), mille vastuvõtmise tõrked valitsustevahelisel konverentsil (VVK) on loodetud lahenduste asemel juhtinud tähelepanu üha uutele ja uutele dilemmadele. Ühisjooneks on sealjuures aga vajadus valida üks kahest käitumisvõimalusest olukorras, kus mõlemad on äärmiselt vajalikud, või vajadus leppida ühega kahest täiesti kahjulikust valikust.  

Euroopa ja Eesti valikud

Esimene ELi arengus üldiselt ja PSLi vastuvõtmise kontekstis keskset rolli mängiv dilemma valitseb integratsiooni süvenemise ja riikide suveräänsuse vahel.

Ühelt poolt on riikluse lahutamatu osa suveräänsus, teiselt poolt on ELi lahutamatu osa integratsioon. Paraku saab kumbagi neist arendada või hoida vaid teise arvelt: mida rohkem suveräänsust, seda vähem integratsiooni ja vastupidi. Eriti teravaks läheb vastuolu siis, kui vaadelda selle protsessi lõppeesmärke: integratsioon kestab seni, kuni riigid on täielikult kaotanud oma suveräänsuse ja riikluse, suveräänsus oleks aga ainult siis maksimumilähedane, kui kaoks integratsioon.

Suurriikide vahel asuvate väikeriikide jaoks võib samal ajal osutuda keskpikas perspektiivis kõige kasulikumaks leppida kokku vastastikuses suveräänsuse vähendamises, mis kaitseb neid suurriikide võimsuspuhangute piire ületava mõju eest. Sellisel juhul satuvad nad olukorda, kus nende 20 ? 50 aasta suveräänsus on seda suurem, mida toimivam on integratsioon ehk mida tõhusamalt see pikas plaanis nende suveräänsust ja enesemääramist kahandab.

Teine keskne küsimus on demokraatia ja efektiivsuse/lihtsuse dilemma. Kuidas lahendada olukord, kus igal aastal on vaja vastu võtta üle 2000 õigusakti, kasutades selleks 28 tüüpi otsustusmudelit ja 7 institutsiooni, ning ühtlustada oma tegevus 25 rahvusparlamendiga üle ELi nii, et süsteem oleks seejuures eurooplasest valijale lihtne ja arusaadav? Valijad nõuavad liidu institutsioonide demokraatlikkuse (mandaatsus, läbipaistvus, vastutus, rotatsioon) kasvu, mis tooks kaasa otsustusprotsessi aeglustumise, kuid juba tänase tempo juures on ELi seadusandlikku tegevust peetud liiga aeglaseks.

Teineteist on hakanud praktikas välistama ka demokraatlikkus ja valitsemise lihtsustamine. Lihtsamaks saab protsessi teha vaid osalejate või menetluste arvu vähendades, mis tähendab aga suunda elitaarsusele.

Demokraatia ja kaasamise dilemmaga on seotud ka väike- ja suurriikide lahknevad arvamused demokraatia ja õiglase esindatuse defineerimisel. Arusaam mõistlikust proportsioonist võib vägagi erineda. Väikeriigid (sh Eesti) kaitsevad võrdsuse printsiipi. See tähendab, et kõiki riike koheldaks suurusest sõltumatult võrdselt: üks riik = üks hääl. Suurriigid eesotsas Saksamaa kui kõige suuremaga näevad õiglasena printsiipi üks hääl miljoni elaniku kohta. Tulemuse vahe esindatuses oleks olenevalt põhimõttest näiteks Luksemburgi kui väikseima riigi puhul ligemale 200 korda. Kompromissina kasutatakse pehmendatud elemente mõlemast, esimene printsiip on kasutusel nõukogu liikmete osas ja tulevikus ka komisjoni koosseisu nimetamisel, kodanike arv on aga arvutuse aluseks Euroopa Parlamendis ja nõukogu häälte määramisel.

Reformikavade väljatöötamise kolmas probleem on liidu institutsionaalse süsteemi evolutsionaalne iseloom. Nimelt on ELi valitsemissüsteem tekkinud kihiti 50 aasta jooksul. Kuigi iga kiht oli antud ajahetkel vajalik ja ratsionaalne, on see kokkuvõttes osutunud ebaratsionaalseks ja kohmakaks. Ratsionaliseerimist takistab asjaolu, et antud süsteem pakub teatud riikidele ja institutsioonidele põhjendamatuid eeliseid. Iga uus eeliseid kahandav kui tahes ratsionaalne süsteem põrkuks grupi riikide ja institutsioonide vastuseisule.

Konvendis osalenud kandidaatriikide ja eriti väikeriikide olukord oli aga veelgi keerukam. Esiteks oldi sisuliselt kokku leppinud liitumises PSL-eelse ELiga, mis lepingu vastuvõtmisega oleks oluliselt muutunud, samas puudus kandidaatriikidel aga siduv vastuhääletamise õigus. Sellises olukorras, kus vastu hääletada ei saanud ja liidu peatne transformeerumine oli tõenäoline, oli ainsaks sisuliseks mõjuavaldamise viisiks üritada kujundada lepingut enda huvidele soodsas suunas.

Teiseks oli üha kasvav väikeriikide arv muutmas senist väikeriike soosivat süsteemi iga uue lepinguga üha enam suurriikidekeskseks. Nii satuti värskelt liitumislepingu allkirjastamise järel keerulisse seisu, kus esindatuse ja suveräänsuse säilitamise osas oli kõige kasulikum kõiki uusi algatusi blokeerida ja üritada säilitada Nice?i lepingu tingimusi.

Eesti osalemist PSLi väljatöötamisel mõjutas mõneti ka hilinenult valminud tegutsemiskava liikmesriigina. Olukorras, mida komplitseerisid riigikogu valimised ja liitumisreferendum, lähtuti ennekõike küsimusekesksest lähenemisest, pidades silmas avalikkuse võimalikku vastukaja.

Valdavaks saanud lähenemine, kus sooviti, et PSL saaks vastu võetud, aga ei soovitud enam täiendavalt suveräänsust liidule delegeerida, oli samas omane suuremale osale liikmesriikidest. Protsessi ajalisest ja mahulisest ulatusest tulenevalt leiab seetõttu palju ka vastukäivaid või teineteist välistavaid nõudmisi. Nii leiame Eesti kui ka mitmete teiste riikide positsioonide hulgast mitmekordset kinnitust, et integratsioon on vajalik ja peab jätkuma, kuid seda tuleb teha valitsustevahelise mudeli (välis- ja julgeolekupoliitika, õigus ja justiitskoostöö jne) ja riikide iseotsustamise austamise (majanduspoliitika koordineerimine, maksustamine ja sotsiaalpoliitika) toel. Paraku tähendab integratsioon just rahvusülese mudeli laiendatud kasutamist ja kompetentsi koondumist keskinstitutsioonide kätte.

Eesti kõrval paljusid riike ühendavaks rakendamatuks teiseks mõtteks oli ?efektiivsem poliitika vähema ümberjagamise ja sekkumise kaudu?. Näiteks peaks Euroopa Liit arendama ühist julgeoleku- ja kaitsepoliitikat ilma uusi struktuure loomata. Ehk teisisõnu: see ei tohiks piirata Eesti enesemääramist ja välissuhtlust, kuid oleks samas piisavalt toimiv tasakaalustamaks võimalikku Venemaa survet.

Antud lähenemine lahutas Eesti kiiresti PSLi välja töötavate tuumikriikide hulgast, selle asemel sattus Eesti alternatiive ja kriitikat pakkuvasse väikeriikide koalitsiooni.

Institutsionaalsete reformide osas peab Eesti oluliseks riikide võrdsust, esindatust ja väikeriikide esindatuse kompenseerimist, mis praktikas tähendaks endise jaotuse säilitamist. Esinduse osas on kõige rohkem võideldud kohtade (näiteks komisjoni volinik) ja vähem häälte pärast.

Samal ajal peab põhiseaduslik leping oluliseks proportsionaalset esindatust, majoritaarsust, piiratud osalemist. On tehtud ka ettepanek muuta Euroopa Komisjon kahetasandiliseks, kus oleks 13 hääleõigusega volinikku, president, Euroopa välisminister ja ülejäänud hääleõiguseta volinikud.

Praktikas tähendaks see otsust vähendada väikeriikide kaalukust ministrite nõukogus, kus Eestil oleks Nice?i lepingu kohaselt võrdselt hääli Soomega ja 30% Saksamaa häältest; seega jääks PSLi vastuvõtmisel Eestile 60% Soome häältest ja 15% Saksamaa häältest.

Arvestades, et liidu otsustusprotsessis on keskseks algatusfaas, kus riikide osalus sõltub nende suurusest ja häältest vähem, ei too muutused kohtade vähendamisel Eesti jaoks kaasa väga suurt mõju vähenemist.

Eesti ei pea samuti piisavalt põhjendatuks lepingus määratletud pädevusega ülemkogu presidendi ja Euroopa välisministri ametikohta ega toeta nn passarelle?i kasutamist, millega oleks konsensuse korral teatud valdkonnas võimalik edaspidi kasutada kvalifitseeritud hääletamist.

Nendes küsimustes pidas Eesti esindus siiski võimalikuks kompromissi juhul, kui õnnestub saada järeleandmisi eeskätt komisjoni koosseisu määratlemise osas.

Pädevuste reguleerimise all peab Eesti oluliseks lähimusprintsiipi ja seda, et igale liikmesriigile jääb otsustusõigus maksude, sotsiaalpoliitika ja strateegiliste poliitikavaldkondade osas. Eesti toetab ka lepingute ning menetluste lihtsustamist ja põhiõiguste harta inkorporeerimist põhiseaduslikku leppesse.

Erimeelsusi tekitasid ka PSLis toodud Euroopa Liidu uuendatud eesmärgid, millest üks kõlab: ?Töötada jätkusuutliku Euroopa nimel, mis põhineb tasakaalustatud majanduskasvul ja suure konkurentsivõimega sotsiaalsel turumajandusel, ning edendada solidaarsust.? Eesti seisis enamikus majanduspoliitika juhtimist puudutavates väitlustes liberaalse majanduse, riikide pädevuse säilitamise ja ühtlustamata maksude eest.

Eeskätt äsja liitunud riikide jaoks oli oluline väljaastumist ja liikmesuse peatamist reguleeriva artikli lepingusse lisamine.

Eesti on seni oma huvide kaitsel toetunud peamiselt väikeriikide ühiskoalitsioonile institutsionaalsetes küsimustes ja Ühendkuningriigi juhitavale grupile integratsiooni taset ja liidu pädevust määratlevates küsimustes.

Tulemuseks on olnud rohked muudatusettepanekud ja alternatiivsete võimaluste esitamine konvendis ning… enamiku väikeriikide ettepanekute arvestamata jätmine lõpliku teksti koostamisel seni tuumikriikide poolt.

Ja kuigi see eespool toodud dilemmade taustal tundub pea võimatu, võttis Eesti Vabariigi valitsus konvendi töö tulemuse kokku sõnadega: ?Eesti valitsus leiab, et konvendis väljapakutud kompromiss on tasakaalus ning hea lähtepunkt VVK tööks ?? 1. Antud väide ei ole siiski ilustamine ega halva mängu juures hea näo tegemine, vaid tingitud arusaamast, et isegi olukorras, kui iga muudatus oleks Eestile ebasoodne, on PSLi läbikukkumine ja integratsiooni peatumine tervikuna veelgi kahjulikum.

 

Põhiseadusliku lepingu vastuvõtmine ja Eesti võimalused otsustusprotsessis

Põhiseadusliku lepingu vastuvõtmise probleemid said paljuski alguse vähesest debatist rahvuslikul tasemel ja kunstlikult katkestatud diskussioonist konvendi tasemel.

Eesti puhul jäid PSLi arutelud täiesti liitumisreferendumi ja riigikogu valimiste kampaania varju. Seda hoolimata asjaolust, et kuigi referendumil diskuteeriti tänase ELi plusse ja miinuseid, tuleb Eesti huve realiseerima hakata uue lepinguga määratletavas ELis.

Konvendi tasemel Brüsselis ei õnnestunud diskussiooni tähtsust ja tulemuslikkust samuti täiel määral realiseerida. Kuigi toimunud 26 täiskoguistungit, esitatud 386 kirjalikku kaastööd ning ligikaudu 6000 muudatusettepanekut teevad konvendist ELi ajaloo kõige laiema ja avatuma arutelu, oli valminud lepingu projekt siiski piisavalt diskuteerimata ja kompromissid leidmata, selleks et seda olnuks võimalik väheste muutustega Roomas valitsustevahelisel konverentsil vastu võtta.

Lepingu teksti detailse läbitöötamise asemel tehti panus võimalikult kiirele ja tõhusale lepingu projekti valmimisele. Sellisel viisil saavutatud konsensus on näiline, kuivõrd enamik riike kavatses hea tahte märgina küll projekti toetada, kuid asuda oma õigusi VVK-l nõudma. Nii näiteks märkis Eesti valitsuse esindaja oma aruandes riigikogule: ?Konvendis koostatud PSL projekt on üksnes esimeseks sammuks EL-i aluslepingute muutmise protsessist, kuivõrd projekt võetakse lõplikult vastu 2003. aasta oktoobris tööd alustaval valitsustevahelisel konverentsil.?

Teiseks oluliseks põhjuseks on Nice?i lepinguga ja laienemisel antud lubaduste rohkus ning omavaheline haakumatus; eeskätt puudutas see Poolale ja Hispaaniale juba tehtud järeleandmisi ning Ungarile ja T?ehhile lubatud lisakohti, mis tekitasid teistes soovi olla samaväärselt koheldud. Olukorras, kus peamiselt väikeriigid ihkasid senise ignoreerimise eest saada revan?i ja lepingu initsiaatorid (Prantsusmaa, Itaalia, Saksamaa) jällegi võtsid seda valmis dokumendina, oli läbirääkimislaua taga patiseisu sattumine vältimatu.

Kokkuvõttes saab Euroopa Liidu põhiseadusliku lepingu vastuvõtmine pärast mõningast venitamise ja pettumuse faasi olema keerukas, kuid tõenäoline. Sest ühelt poolt on viimased 12 aastat toonud juba kolm uut lepingut ja teiseks pole nimest hoolimata tegemist fundamentaalselt uudse nähtusega, vaid loogilise jätkuga integratsiooniprotsessis kohandatuna 25-le liikmesriigile ja uuele integratsiooniastmele.

1Ülevaade Euroopa Liidu põhiseadusliku lepingu projektist, Eesti Vabariigi Riigikogule, Vabariigi Valitsus, 26. august 2003.