EL i õiguse ja põhiseaduslike õiguste probleemkohad

Valle-Sten Maiste

Intervjuu Euroopa teadusnõukogult põhiseaduste uurimiseks 1,2 miljoni euro suuruse grandi pälvinud Anneli Albiga. * Olete koos vähiravi uurija Tambet Teesaluga üks kahest eestlasest ligi 500 teadlase hulgas, kes pälvis mullu Euroopa teadusnõukogu grandi. Kas oskate avada tausta, kuidas jõudsite väljavalitute hulka? Eks selle grandi saamine tuli meeldiva üllatusena. Konkurents neile on väga suur igast teadusvaldkonnast ja juristidele on antud vaid üks-kaks granti aastas. Retsensentide arvamusi lugedes paistab, et määravaks sai suur rahvusvaheline huvi minu teadustöö vastu. Mind on kutsutud pidama üle kuuekümne külalisloengu ja konverentsiettekande Euroopas ja kaugemalgi, näiteks tuli pidada loenguseeria Kanada ülikoolides. Eestist on varem samalaadse grandi saanud Lauri Mälksoo Tartu ülikoolist, tema uurib Venemaa temaatikat rahvusvahelises õiguses. Milline probleemistik on olnud teie teadustöö fookuses? Varem olen vaadelnud, kuidas rahvusriikide põhiseadusi on muudetud Euroopa õigusele avatumaks ning kuivõrd on kaasajastunud suveräänsuse mõiste. Viimastel aastatel aga on torganud silma, kuidas teaduskirjanduses ja õpikutes on põhiseadusi hakatud pidama mõnevõrra vanamoodsateks dokumentideks, mille peamine ülesanne on kaitsta suveräänsust. Rahvusriikide kohtuid hinnatakse vaatepunktist, kas nad on moodsad ja koostööaltid ning annavad Euroopa õigusele tingimusteta ülimuslikkuse, või euroskeptilised ja tagurlikud, s.o asetavad põhiseaduse esikohale. Varem kasutasin ka ise seda perspektiivi. Hiljutisi kohtuasju lugedes aga tundub mulle üha enam, et paljud suveräänsusele taandatud küsimused puudutavad tegelikult olulisi põhiseaduslikke õigusi ja väärtusi. Mitmed klassikalised põhiõigused näivad olevat erodeerumas ehk kaotamas oma endist sisu, et tagada ELi õiguse ülimuslikkus. Seetõttu olen hiljem oma töödes juhtinud tähelepanu vajadusele minna suveränismi ja eurosõbralikkuse hindamisest kaugemale. Põhiseadused sisaldavad ka teisi väärtusi nagu põhiõiguste kaitse, õigusriigi põhimõtted, demokraatlikud kontrollija tasakaalumehhanismid ja legitiimsuse tagamine. Nende alalhoidmine on Euroopa ja globaliseerumisprotsessi tingimustes jätkuvalt aktuaalne. Nende väärtustega seotud kaasusi ongi grandi raames plaanis süstemaatilisemalt uurida.

Kus näiteks on teie arvates on tegu põhiõiguste erodeerumisega?

Üks prominentsemaid kaasusi on 34 000 isiku kaebus Saksa põhiseaduskohtusse ELi direktiivi kohta, mis nõuab kogu elanikkonna meilide, veebisurfamise, mobiilikõnede jms andmete säilitamist. Seda peetakse väga orwellilikuks meetmeks. Sama teema on tõusetunud ka Rumeenia, Ungari jt riikide põhiseaduskohtutes. Mitmel pool on leitud, et andmete totaalsalvestamine riivab eraelu ja kirjavahetuse puutumatust ja sõnavabadust ega ole proportsionaalne. Seetõttu on riikide rakendusseadusi tulnud muuta. Küll aga on Euroopa Liidu Kohus leidnud, et ELi direktiiv iseenesest on igati õiguspärane.

Teine hiljutine kaasus, mis peaks eriti huvi pakkuma postkommunistlikele põhiseadusjuristidele, on Heinrich. Selles esitas Austria kohus ELi kohtule küsimuse, kas salajased ELi määrused saavad olla kehtivad. Kohtujurist soovitas õigusriigi printsiibi alusel akti tühistada, eriti kuna tema seisukoha järgi ei olnud ELi kohus kunagi vaidlusalust akti näinud. Kohus aga leidis, et salajased ELi määrused iseenesest on õiguspärased, neid lihtsalt ei saa üksikindiviidide suhtes rakendada.

Üks palju vastuolusid tekitanud valdkondi on Euroopa vahistamismäärus. See nõuab isikute üleandmist teisele riigile ilma võimaluseta taotleda kohtulikku kontrolli, kas väljaandmiseks on piisavalt alust. Saksa põhiseaduskohus leidis, et tuleb tagada kohtuliku kontrolli võimalus enne väljasaatmist, et järgida süütuse presumptsiooni printsiipi. Teaduskirjandus aga pidas Saksa põhiseaduskohtu nõudeid euroskeptiliseks ja vanamoodsaks. Belgia põhiseaduskohus küsis Euroopa Liidu kohtult, kas ELi vahistamismääruse raamdirektiiv ei riku klassikalist nulla poena sine lege printsiipi ehk inimesi ei saa karistada ilma seadusliku aluseta, kuna direktiiv nõuab isiku väljaandmist ka siis, kui koduriigis tegu karistatav ei ole. ELi kohus sedastas lakooniliselt, et ELi raamdirektiiv põhiõigusi ei riiva.

Kriminaalõigusega tegelevad kodanikuühendused on aga toonud välja rea tõsiseid probleeme praktikas. Suurbritannia organisatsioonid Justice ja Fair Trials International on kajastanud meedias laialt Andrew Symeu kohtuasja. 19aastane Londoni õpilane saadeti Kreeka vanglasse ootama kohtuprotsessi mõrvasüüdistuses, kuigi tõendid viitasid, et tegu on tõenäoliselt täiesti süütu kodanikuga, kes oli valel ajal vales kohas. Neile tõenditele ei olnud tal aga võimalust väljasaatmise vältimiseks Suurbritannias viidata. Lisaks on kodanikuühendused välja toonud rea kaasusi, kus puudus tõlge või see oli viletsa kvaliteediga. Hispaanias näiteks mõisteti 10-aastane vanglakaristus inglasele, kes kogu protsessi vältel eeldas, et ta osales protsessis tunnistajana. Lisaks põhines süüdistus tema vastu vigaselt tõlgitud dokumendile. Süütus õnnestus tõestada vaid siis, kui Fair Trials International asja uurima hakkas. Edasi on probleemiks see, et vähesed advokaadid on kursis mitme riigi kriminaalõigusega. Sagedane probleem on ka tagaselja tehtud otsused, kus isik ei olnud teises riigis kohapeal. Hispaania põhiseaduskohtu praktikas olid varem tagaselja otsused keelatud, kuid hiljuti esitas sealne kohus ELi kohtusse eelotsustusküsimuse, et võimaldada senist praktikat muuta.

Kas kaasusi, kus põhiseaduslikud õigused on sattunud konflikti ELi õigusega, on olnud ka Eestis?

ETV „Pealtnägija” saade kajastas hiljuti Neeme Lauritsa lugu, kus lihtne Eesti maamees istus üheksa kuud süütult Soome vanglas. Mees kaotas töökoha, lagunes perekond ning kannatas tervis. Kaasust kommenteerinud riigiorganite esindajad leidsid üksmeelselt, et tegu on erandliku juhtumiga. Pean vajalikuks rõhutada, et tegu ei ole erandliku juhtumiga – vigade oht on eeltoodud puuduste tõttu süsteemis kõrge. Pigem ei ole Eestis kodanikuühendusi, kes selliseid kaasusi lähemalt uuriks. Laurits oli kirjutanud paljudele organisatsioonidele nii Eestis kui Soomes, kuid ei saanud kusagilt abi.

Eesti kontekstis olen põgusalt kirjutanud veoautojuhi Aivo Piirsoo kaasusest, mida kajastas Postimees (4. XI 2009). Piirsoo pidi kuulutama välja pankroti, kui leidis, et tema arve oli üleöö sattunud 6,7 miljonit krooni miinusesse. Eesti maksuamet oli automaatselt sisse nõudnud Saksamaa maksunõude. See kaasus puudutab küll tsiviilasja, kuid ka siin tekitab vastastikuse tunnustamise põhimõte ilma võimaluseta teostada kohtulikku kontrolli ohu, et palju tavalisi inimesi leiab ennast süsteemi hammasrataste vahelt ilma võimaluseta esitada vastuväiteid. Vandeadvokaat Siim Roode kutsus tookord üles arutelule parlamendis, küsides kas Eesti põhiseadusega on kooskõlas olukord, kus välisriigi haldusorgani haldusakte täidetakse igasuguse kohtuliku kontrollita. Ta leiab, et ligipääs kohtupidamisele peab olema võimalik mõistliku aja jooksul ja mõistlike kulutustega. Välisriigi ametiasutuse haldusakti vaidlustamine selles välisriigis ei ole füüsilisest isikust kaebajale jõukohane.

Kolmas valdkond, kus Eestis on põhiseaduslikke õigusi otseselt tulnud piirata seoses ELi õiguse ülimuslikkusega, on kauaaegne suhkruvaidlus. Siin on Eesti eri astmete kohtud otseselt või kaudselt möönnud, et varem oleks laovarutrahvid sattunud vastuollu mitmete põhiseaduse sätetega, sh omandiõigus, tagasiulatuvuse nõude keeld ja nõue, et vaid avaldatud akt saab olla siduv. Samas tuli neid printsiipe mõnevõrra n-ö lahjendada, et mitte ohustada ELi õiguse ülimuslikkust. Samad probleemid on tõusetunud ka teistes uutes liikmesriikides. Poola ja Küpros esitasid ELi kohtusse hagi, kus nad väitsid, et suhkrutrahvi süsteemi ei olnud riigil praktikas võimalik ellu rakendada ilma põhiõigusi rikkumata. Nad ei leidnud aga ELi kohtult toetust.

Eesti riik kaotas hiljuti apellatsioonkaebuse 45 miljoni euro trahvi suhtes, trahviti kodumajapidamistes leiduvat suhkrut. Milline on teie hinnang sellele kohtuasjale?

Kirjutasin nn suhkrusaaga kohta pikema artikli, mis avaldati ELi õiguse tippajakirjas Common Market Law Review. Juhtisin artiklis tähelepanu asjaolule, et Euroopa üldkohus (endine Esimese astme kohus) nõustus sõnaselgelt Eesti valitsuse argumendiga, et ELi määruse sõnastus puudutas vaid „suuri operaatoreid”, mis seni on tähendanud ettevõtteid. Määrus ei sisaldanud mingit viidet kodumajapidamistele. Lisaks nõustus kohus argumendiga, et eraisikute valduses olevat suhkrut ei olnud võimalik turult kõrvaldada ELi määruses toodud kolme mooduse abil, milleks olid eksport, kasutamine põlevainesektoris või denaturatsioon loomasöödaks.

Kohus aga jättis trahvi jõusse, kasutades Euroopa kohtule omast teleoloogilist ehk eesmärgile suunatud tõlgendamist. Kohus leidis, et väljend „suured operaatorid” ei välista eraisikute varude kaasamist, kuna see oli vajalik siseturu tõhusaks toimimiseks. Eesti esitas seejärel apellatsioonikaebuse ELi kohtule, kuid see lükati tagasi lakoonilise määrusega.

Selles kontekstis tõstatasin taas Saksa kohtunike ja õigusteadlaste 1990ndatel nn banaanisaaga käigus tõstatatud küsimuse, et Euroopa kohus küll kasutab sageli põhiõiguste retoorikat, kuid praktikas ei leia peaaegu kunagi, et ELi institutsioonide aktid oleksid põhiõigustega vastuolus. Mõned teadlased on viidanud kahekordsetele standarditele, kuna ELi kohus on agar leidma, et liikmesriigid on rikkunud ELi õigust. Saksa põhiseaduskohtu endine president Roman Herzog on meedias kutsunud üles „peatama” ELi kohust, kuna ta leiab, et kohus ignoreerib süstemaatiliselt lääne tõlgendusmeetodeid ning kasutab hooletut argumentatsiooni.

Minu arvates tuleks Ida-Euroopa kohtutel Saksa põhiseaduskohust toetada ja tõstatada küsimusi sellise tõlgenduse kohta. Kas 45 miljoni euro suurust trahvi saab siiski määrata eesmärkidest lähtuvalt, ilma igasuguse tekstuaalse aluseta, ja veelgi enam nõude suhtes, mille täitmine ei olnud võimalik? ELi kohust on õigustatult kiidetud. Tänu eesmärkidest lähtuvale tõlgendusele ja nn õiguslikule aktivismile on ta märkimisväärselt laiendanud siseturuga ja vaba liikumisega seotud õigusi, ELi kodanike õigusi, soolist võrdõiguslikkust jms. Tuleb siiski küsida, kas 45 miljonit eurot trahvi saab määrata n-ö õhust, lähtudes vaid eesmärkidest? Postkommunistlike riikide põhiseaduse keskne printsiip on, et sanktsioone ja trahve saab kohaldada vaid seaduse alusel.

Mida võib ülaltoodu alusel soovitada Eesti kohtutele?

Eesti õigusdebatt on pühendunud peamiselt põhiseaduse aluspõhimõtete kaitsele ja sellele, kas riigikohus võib ELi aktide üle järelevalvet teostada või mitte. Sellekohased vaated on hiljuti kaasahaaravas stiilis kokku koondanud Madis Ernits oma uues raamatus.

Ma leian, et järelevalve on kindlasti vajalik. Tuleb teadvustada, et ELi kohtu kontroll ELi aktide üle on minimaalne ja ELi kohus tühistab väga harva ELi õigusakte. Näiteks ei näinud ELi kohus probleemi vahistamismääruse, totaalsalvestamise, salajaste ELi määruste ega Eesti suhkrutrahvi puhul. Euroopa Liidu kohtu roll on olnud arendada siseturu efektiivsust. Seitse Euroopa inimõiguste kohtu kohtunikku on ka ametlikult Bosphoruse kohtuasjas tõstatanud küsimuse, kas ELi kohus on piisavalt neutraalne. Põhiõigustele hakkas ELi kohus viitama alles pärast seda, kui Saksa ja Itaalia põhiseaduskohtud ähvardasid ELi õigust mitte kohaldada, kui EL põhiõigusi ei taga. Samas näib põhiõiguste kaitse paljuski olevat jäänud retooriliseks. Minu arvates on põhiseaduskohtutel jätkuvalt täita oluline roll probleemkohtadele tähelepanu juhtimisel.

Ma leian, et Eesti kohtud peaksid aktiivsemalt küsima ELi kohtult, kas ülaltoodu on siiski õigusriigi printsiipidel põhinevas korras lubatav. Seejuures tuleks küsimuse esitamisel rõhutada, et tegu ei ole kitsarinnalise suveräänsuse kaitse või euroskeptitsismiga, vaid väärtustega, mis on nii lääne kui postkommunistlike riikide põhiseadustes olulised. Võimaluse korral tuleks koostööd teha ka teiste riikide kohtutega, kus on tõusetunud samalaadsed kohtuasjad. Praegu püüab iga kohus eraldi omal viisil leida eurosõbralikku lahendust, samal ajal on aga kodanikuliikumiste poolt aastakümnete jooksul kätte võidetud klassikalised põhiseadusõigused oma endist sisu kaotamas.

Max Plancki instituudi emeriitdirektor Fritz Scharpf on kirjutanud huvitava artikli selle kohta, kuidas avalikul diskursusel tuleks laiemalt üle saada mõttemallist, et Euroopa Liidu poliitika kriitiline arutelu võrdub euroskeptitsismiga. ELi valdkondade poliitika vajab samasugust demokraatlikku arutelu nagu rahvusriigi oma. Euro kriis näitab, et ELi tehnokraadid ei ole alati teinud õigeid otsuseid, näiteks kui omal ajal suruti läbi ühisraha ilma kohase majandusliku baasita. Lisaks on vahistamismääruse suhtes mitmed teadlased hakanud küsima, kas siseturu kontekstis edukalt kasutatud vastastikuse tunnustamise põhimõte on siiski kohane kriminaalõiguses, mis puudutab indiviidide vabadust, vanglakaristusi ning tagajärgi tervisele, perekonnaelule ja tööle.

Muu hulgas on teie grandi raames tehtava töö keskmes ka viimase suure majanduskriisiga teravdunud teemad. Mis on siin teie peamiseks huviks?

Mitmed juhtivad Eesti juristid, sh Rait Maruste (Eesti Päevaleht, 9. XII 2011), Carri Ginter ja Allar Jõks (Postimees, 16. XII 2011) ja Lauri Mälksoo (Postimees, 28. XII 2011) on meedias avaldanud seisukohta, et ELi uus majanduskriisi lahendamisele suunatud leping peaks läbima põhiseadusliku kontrolli, kuna tegu ei ole üksnes majandusliku vaid ka põhiseadusliku küsimusega.

Ma toetan igati seda seisukohta. Lisaks vääriks arutelu mõned fundamentaalsemad küsimused, mida on tõstatanud autorid, kes hoiatasid ammu enne majanduskriisi selle eest, et maailma majandusorganisatsioonide propageeritud dereguleerimisel ja neoliberaalsel majanduspoliitikal on kalduvus tekitada laenubuume ja sellele järgnevaid majanduskrahhe. Kirjutasin Sirbi palvel hiljuti ülevaate Nobeli preemia pälvinud majandusteadlase Joseph Stiglitzi uue raamatu „Vabalangemine” kohta (Sirp, 20. X 2011). Stiglitz dokumenteerib näiteks, kuidas maksumaksja raha on suures mastaabis kasutatud pankade abistamiseks ja rekordboonuste maksmiseks. Samal ajal on valitsused vähendanud sotsiaaleelarvet kodanikele ja valitseb vastumeelsus igasuguse vastutulelikkuse suhtes võlgadesse mässitud inimestele. Stiglitz märgib ka, et kriisi lahendamist reguleerivad samad finantsringkondadega seotud isikud, kes omal ajal krahhi ette ei näinud. Samu vanu neoliberaalseid poliitikasuundi viiakse ellu isegi jõulisemalt.

Anneli Albi töötab vanemlektorina Kenti ülikoolis Suurbritannias