Tulemuslik Šotimaa

Sir John Elvidge: „Olen kiire tegutsemise poolt, sest süsteemi muutmiseks tuleb seda raputada.“

HILLE HINSBERG

Sir John Elvidge on endine Šotimaa avaliku teenistuse juht ja riigisekretär, kelle eestvedamisel reformiti 2007. ja 2008. aastal põhjalikult Šotimaa keskvalitsuse juhtimismudel: kaotati ministeeriumid ning viidi nende vastutusvaldkonnad ühtse juhtimise alla, et tõhustada valitsuse valdkonnapoliitikaülest koostööd. See Šotimaal endiselt edukalt toimiv mudel on teinud Elvidge’ist hinnatud eksperdi, kes nõustab valitsusi üle maailma ning on tegev tippülikoolide juhtimis- ja avaliku halduse programmide juures.

Kui olite riigisekretär, tehti teie eestvedamisel Šotimaa keskvalitsuse ülesehituses ja tegevuses olulisi ümberkorraldusi. Mis ajendas teid nii radikaalseid samme astuma?

Šotimaa valitsuse töökorralduse reformimiseks andis tõuke arusaamine, et olime oma arengus toppama jäänud. Meie riigiaparaadi tegevust võis pidada vägagi tõhusaks, kuid pikas perspektiivis ei olnud edusamme siiski näha ja tulemused ei vastanud ka ühiskonna ootustele. Tekkis küsimus, mis mõte on suurepärasel haldusel, kui ei suudeta esile kutsuda muutusi. Näiteks on Šotimaal suurepärane haridussüsteem, mida kinnitavad ka PISA testid, pealegi on meil tasuta kõrgharidus ja tipptasemel ülikoolid. Statistikas ilmnes aga hoopis teistsugune pilt: millegipärast jätkas šotlastest vaid 50% õpinguid pärast keskkooli. Või siis kuritegevus: korduvate õigusrikkumiste määr oli niivõrd suur, et justiitsministeerium taotles vahendeid kahe uue vangla ehitamiseks. Miks sattusid vanglast vabanenud inimesed sinna umbes aasta pärast tagasi?

Ühtlasi oli ühiskonnas toona maad võtmas üldine rahulolematus, eriti seoses valitsuse tegevusega. Kriitika ei olnudki tegelikult suunatud ühelegi konkreetsele erakonnale või poliitikule, vaid probleemiks oli avaliku sektori tegevuse vähene tulemuslikkus. See ei vastanud kodanike ootustele. Küsitlustes oli usaldus valitsuse vastu väga väike. Tundus, et inimesed olid pettunud ja kaotanud lootuse, et riigiaparaat võiks oma ülesannetega hakkama saada. Ilmselt on nende pettumusmeeleoludega seletatav ka 2007. aasta valimiste tulemus, mille tagajärjel sai võimule Šoti rahvuspartei juhitud vähemusvalitsus. Kasutasingi siis võimalust, kuna riigisekretäril on voli tegutseda peaministri nii-öelda kabinetiülemana ehk vastutada riigi toimimise eest, ja tegin peaministrile ettepaneku valitsuse tegevus ümber korraldada. Näitasin talle andmeid, mille kohaselt on meie tulemused mõnede ühiskondlike probleemide lahendamisel pidevalt kesised, ja selgitasin, et kuna majanduskasv ei paista seda mõjutavat, siis on asi meis endis ehk riigiaparaadi kehvas tulemuslikkuses.

Palun tooge ebaõnnestumiste või ebarahuldavate tulemuste kohta mõni näide.

Huvitaval kombel võis näiteid tuua väga erinevatest poliitikavaldkondadest. Mainisin juba korduvate õigusrikkumiste suurt arvu ja vanglakohtade nappust, kuid asja lähemalt uurides selgus, et retsidiivsust mõjutavad kõige rohkem kaks õiguskaitsevaldkonnast väljapoole jäävat tegurit, nimelt raskused töö ja elukoha leidmisel pärast vanglast vabanemist. Sestap otsustasime läheneda asjale uutmoodi ja hakkasime otsima lahendust töö- ja eluasemepoliitika, mitte aga justiitsministeeriumi valitsemisala kaudu. Teiseks näiteks sobib tervishoiuvaldkond. Raske oli uskuda, et meie erakordselt hästi toimivas ja riiklikult heldelt rahastatud tervishoiusüsteemis on võimalik, et teatud piirkondade šotlaste eeldatav eluiga on teiste arenenud riikide näitajaga võrreldes tunduvalt lühem (u 13 aastat). Seis oli aastaid sama, hoolimata sellest, kui palju raha tervishoiule eraldati.

Milles seisnesid ümberkorraldused keskvalitsuse töös?

Kõigepealt pean ütlema, et loomulikult võtsin riski. Kui mu süsteemimuutuse plaan oleks ebaõnnestunud, pidanuksin ameti jätma – see oli küll täitsa selge. Ebaõnnestumisega arvestamine on osa juhtimisest, eriti muutuse juhtimisest.

Me lammutasime täiesti korralikult toimiva süsteemi laiali ja panime selle lihtsalt teistmoodi kokku, et luua mõjusalt toimiv organisatsioon, s.o tulemustele suunatud, paindlik ja tulevikuarenguid arvestav üksus. Ühtlasi mõtestati ümber riigi ja kodanike suhted: lõppeesmärgiks seati inimeste elukvaliteedi parandamine ja seeläbi kogu ühiskonna tervendamine.

Ümberkorralduste konkreetsem eesmärk oli luua valitsuse ja laiemalt avaliku sektori uus struktuur, mis põhineks ametnike ja poliitilise juhtkonna koordineeritud koostööl. Ühtselt tegutsev keskvalitsus vastandub mujal maailmas levinud valdkonnapõhise riigivalitsemisega, kus ministrid/ministeeriumid omavahel konkureerivad. Ühtne valitsemine tagab ka suurema paindlikkuse, millest annab tunnistust Šotimaa edukas toimetulek majanduskriisist tingitud probleemidega.

Valitsemisreformi teiseks oluliseks elemendiks oli avaliku sektori tegevuse keskendamine ühtsetele strateegilistele eesmärkidele, mille saavutamist jälgitakse järjepidevalt mõõdetavate tulemusnäitajatega. Sellist riigivalitsemist iseloomustab läbipaistvus. Veebilehel Scotland Performs^* on avalikkusele kättesaadavaks tehtud riigiaparaadi tegevuse eesmärgid, nendele vastavad tulemusnäitajad ja iga näitaja saavutustasemed, mis on väga selged: kasvav, langev ja stabiilne.

Ma ei nimetaks seda siiski täiesti uueks või uuenduslikuks valitsuse töökorralduse mudeliks, mida saab mingil konkreetsel kujul kopeerida ja üle võtta. Pigem on tegemist lähenemisega, mille käigus murtakse juurdunud mõttemalle. Šotimaal oli ka mitmeid soodustavaid tegureid, mis tegid eduka ülemineku võimalikuks, nt statistiliste andmete kogu, mille abil mõõta avaliku sektori tulemuslikkust. Seega peaks tegevusmudel alati lähtuma riigi eripärastest tugevustest ja kohalikest oludest.

Millised elemendid olid selle reformiprotsessi käigus määravad?

Minu meelest käivitavad muutused alati inimesed. Tegin juba 2003. aastast riigisekretärina valitsusasutuste personalipoliitikas võrdlemisi suuri ümberkorraldusi, sh värbamises, edutamises, premeerimises jms. See tähendas muu hulgas ka seda, et need, kes ei olnud valmis muutustega kaasa minema, pidid lahkuma teistele ametikohtadele. Alles seejärel saime alustada dialoogi nendega, kel oli huvi asjadele avatud pilguga läheneda. Seejuures ei olnud meil mingit teoreetilist raamistikku. Pigem võiks seda kirjeldada kui aegamööda kujunenud konsensust ja ühisele äratundmisele jõudmist. Lahendust nägime sellises riigiaparaadis, kus ametnikkond ja poliitiline juhtkond töötavad ühtse meeskonnana.

Tulemuslikkuse osas jõudsime järeldusele, et peame keskenduma saavutuste asemel hoopis sellele, mida ei ole veel õnnestunud saavutada ja mille poole peaksime püüdlema. Kus me ei suuda süsteemselt paremaid tulemusi saavutada? Mis on meil ebaõnnestunud? Mille osas peaksid meie sihid olema kõrgemal?

Kuidas õnnestus luua arusaamine valdkondade probleemide seotusest?

Parim moodus on inimesed ühe laua taha kokku tuua. Meil oli umbes 50 avaliku sektori juhti, kes käisid poole aasta vältel igal nädalal koos arutamas, milles seisnevad nende konkreetse vastutusvaldkonna peamised probleemid ja mida peaks tegema, et tulemuslikum olla. Keskendusime juhtidele, sest neil on oma valdkonnast terviklik ülevaade ja sellest tulenev arusaamine eri küsimuste koostoimest ja vastastikusest mõjust. Kuna soovisin, et nad ei tegeleks pelgalt koordineerimisega, oli minu sõnum neile üks: ärge tehke seda, mida seni teinud olete!

Minu roll oli aidata neil murda juurdunud mõttemalle, mis hõlmas ka tulevikus esile kerkivate probleemidega arvestamist (nt vananev elanikkond), sest muutuvates oludes ei ole järeleproovitud lahendustest enam mingit kasu. Näiteks ühele juhile andsin ülesande mõelda selle üle, miks inimesed ei tunne end turvaliselt, kuigi kuritegevuse tase on langenud. Lahenduse otsimisel seadsin lisakriteeriumiks, et see tuleb leida väljastpoolt õiguskaitsesüsteemi.

Muidugi ei olnud kogu tiim suures grupis ninapidi koos, vaid tekkisid väiksed, paari-kolme inimese grupid, kus ühiseid teemasid arutati üsna lahtiste kaartidega. Mõnikord vesteldi ka üks ühele, tehti n-ö kiirkohting.

Mina nõudsin tulemusi ja näitajaid. Nemad pakkusid neid välja, teades, et peavad need suure grupi ees ära kaitsma. Sama juhtimistasandi, endaga võrdsete ametikaaslaste surve on tegelikult väga mõjus vahend. Ma käsitlesin seda protsessi ju nende endi tulemuslikkuse, nende edukuse demonstratsioonina – tippjuhtidele mingit rahalist motivatsiooni küll juurde ei antud! Nende tõukejõud oli see, et sedakaudu hinnati nende tööd.

Kui tippjuhtide seltskond oli tulemused välja pakkunud, siis hakkasid nad seda poliitikat ellu viima. Enamik ametnikke oli tegelikult rahul, sest nende aruandluskoormus vähenes ja töö ise muutus tunduvalt läbimõeldumaks. Põhimõtteliselt nõudsin avaliku sektori tippjuhtidelt, et nad peaksid suutma välja tuua oma tegevusega saavutatud reaalsed muutused.

Poliitika võib vahel meenutada talendisaadet à la „Riik otsib superstaari“, aga kokkuvõttes ei tohiks riigivalitsemine seisneda mingite eriliste trikkidega silmapaistmises. Ei ole mõtet teha muljetavaldavaid asju, kui neil puudub tegelik mõju ehk ei teki reaalset muutust senises olukorras, eeldatavalt paremuse poole. Sestap muutsin avaliku sektori tippjuhtide koosolekute arutelufookust, uurides pidevalt, millist mõju ühe või teise meetmega taotletakse ja milliste näitajate alusel muutusi hinnatakse.

Siinkohal peab muidugi tunnistama, et ka meie tippjuhtidel oli sihina ees valitsuse programm ehk poliitilised lubadused, aga õnneks ei olnud meil siiski nii mahukat nimekirja nagu Eesti praegune valitsuslepe oma üle pooleteise tuhande tegevusega. Kui me ümberkorraldustega alustasime, oli näitajaid ligi paarsada, kuid tegime nende seast veel omakorda kitsama valiku ja keskendusime iga probleemi puhul n-ö juurpõhjustele.

Keegi on öelnud, et valesid asju väga hästi tehes on ainus tulemus see, et jõuad väga kiiresti valesse kohta. Sestap võtsime plaani ainult n-ö õiged asjad. Olin võrdlemisi üllatunud, et meil ei tekkinud tulemusnäitajate osas eriti suuri lahkarvamusi, omavahelist kemplemist selle üle, kelle valdkonna näitajad on olulisemad. Otsustamisel lähtuti eesmärgist saada kõige asjakohasem tulemus ja et saavutatut saaks jälgida statistiliste andmete alusel. Muuseas, üsna palju oli selliseid, mille täitmine nõuab mitme valitsemisala jõupingutusi. Kuna üks põhjapanevaid muutusi oli asjaolu, et mina lõin nn silotornid segamini ehk moodustasin valitsemisalade asemel ühtse valitsemisstruktuuri, siis tuli asutuste meeskondadel tulemuse saavutamiseks koostööd teha.

Toonitan siinkohal uuesti, et tegemist ei olnud mingi uue poliitikameetme või tegevuse väljamõtlemisega. Eesmärk oli välja selgitada, miks süsteem ei toimi, mis on ebarahuldavate tulemuste põhjus. Kindlasti ei saanud me süüdistada majanduslikke olusid, sest elasime toona majanduskasvu ja suhtelise külluse tingimustes.

Kas esines ka kriitikat? Mis tekitas selle tulemusnäitajatel põhineva süsteemi juures enim rahulolematust?

Algusfaasis väljendus kriitika peamiselt selles, et neid ümberkorraldusi peeti küll heaks algatuseks, kuid hoiatati, et tõenduspõhisuse nõudega mässime end detailidesse, sest tegu on aeganõudva valikuga ning seejärel kulub veel meeletu aeg tulemuste väljaselgitamiseks. Õnneks läks siiski vastupidi, sest me töötasime selle nimel, et valikusse jääksid ainult kõige olulisemad tulemusnäitajad. Ühtlasi pean lisama, et meil oli all ka korralik vundament, sest olime valitsusasutustes aruandlust ja andmete kogumist juba ühtlustanud.

Kas reform tõi kaasa muutusi ka kõige olulisemas näitajas, ühiskonna usalduse kasvus valitsuse tegevuse vastu?

See küsimus kuulub mu lemmikute hulka, sest saan sellele vastata jaatavalt. Juba poolteist aastat pärast tulemusnäitajate määratlemist näitasid küsitlustulemused kodanike rahulolu ja usalduse tõusu. Seega on tegemist ilmselge edulooga. Tavaliselt tahetakse seepeale kohe teada, kas oleme tulemuspõhist tegutsemist jätkanud. Ka sellele saan puhta südamega vastata jaatavalt. Lõpuks jäi meil sõelale sadakond tulemusnäitajat ning enamik on siiani kasutusel. Saan uhkusega kinnitada, et ka järgmised riigisekretärid on selle süsteemi üle võtnud ja seda isegi täiustanud.

Kolmandaks tuleb positiivse aspektina välja tuua asjaolu, et mul õnnestus need reformid ellu viia suhteliselt lühikese ajaga: aruteludeks kulus umbes kuus kuud ning seejärel ligi aasta elluviimiseks. Olen alati kiire tegutsemise poolt, sest süsteemi muutmiseks tuleb seda raputada. Kui inimestele antakse liiga palju aega, on neil rohkem ruumi hakata muutustele vastu töötama. Kiire tegutsemise korral on seesuguseks tegevuseks võimalusi vähem.

* Vt http://www.gov.scot/About/Performance/scotPerforms