Riigivõlapõlguse moraalsusest

Kas väike Eesti peaks just riigivõlga panustama, aga ehk tuleks rikkaid riike selle ennastohverdava tegevuse eest hoopis tunnustada.

MADIS ABEN

Riigivõlg on riigieelarve defitsiidi akumuleerumise tulemus. Riigieelarve defitsiit tähendab, et riigieelarve jooksvad kulud ületavad jooksvaid tulusid. Surelik inimene igavesti defitsiidis eelarvet endale lubada ei saa. Paljude maailma rikaste riikide eelarve on aga enamasti defitsiidis ja seejuures üllatavalt jätkusuutlik. Eestlase meelest on riigivõlg patt ja siiamaani peetakse meil mõningase defitsiidi jätkusuutlikkuse tunnistamist ketserluseks. Viimasel ajal on see dogma hakanud mõranema, kuid hämmastaval kombel vaevab eestlasi täielik fantaasiapuudus, mida võimaliku lisarahaga peale hakata.

Kas ja millal on üle oma võimete elamine mõistlik, selle üle ma siinkohal ei aruta, samuti riigivõla võimaliku amoraalsuse ehk tulevaste põlvede arvelt elamise teemal. Riigivõlakirjad kohaliku kapitalituru turgutajana ja pensionifondide investeerimisobjektina jäävad ka kõrvale. Riigivõlal näib aga olevat tänapäeva majanduses üks asendamatu funktsioon, mida eelarvetasakaalu fundamentalistid väldivad, kuid mis seab kahtluse alla riigivõlafoobia moraalsuse. Sellele järgnevas keskendungi.

Tagasimaksmist ei peeta vajalikuks

Riikide võlakoorem kipub kasvama kiiresti kas sõjapidamise või majanduslanguse ajal. Pärast võlakoorma järsku kasvu on seda tihtipeale mõõdukas tempos vähendatud, näiteks pärast 1990ndate alguse majanduskriisist toibumist mitmes Euroopa riigis. Tookord oli see lihtne, kuna ülemäärasest võlast ei soovinud vabaneda kõik riigid korraga ja majanduskasv oli kiire. Mõõduka võlakoorma vähendamist iga hinna eest, rääkimata riigivõla tagasimaksmist, ei peeta enamasti millegipärast vajalikuks.

Üks riigivõlalembuse põhjusi on demokraatiaga kaasas käiv surve poliitikutele pakkuda üha rohkem avalikke kaupu ja teenuseid ning vähendada samal ajal maksukoormust. Seejuures pole seniajani otsingutele vaatamata õnnestunud usaldusväärselt tuvastada riigivõla optimaalset¹ või kriitilist taset,² mille poole püüelda või millest hoiduda. Kindel on siiski, et üks eelarvepoliitika oluline eesmärk on stabiliseerida riigivõlg pikas plaanis mingil turvalisel (suhtelisel) tasemel ja veenda selle eesmärgi täitmises ka kõiki teisi. Kas võlakoorma vähendamine, kui selline soov peaks olema, nõuab vältimatult riigieelarve ülejääki ehk jooksvatest tuludest väiksemaid kulutusi? Sugugi mitte. Märkimisväärne osa riigi võlakoorma vähendamise juhtumeid leiab aset olukorras, kus riigieelarve kulutused ületavad endiselt riigieelarve tulusid ehk eelarve on ikka defitsiidis. 2015. aastal oli see nii pooles ELi riikidest.

Kuidas nii? Sest riigivõlga mõõdetakse enamasti suhtena majanduse mahtu. Oluline pole mitte võlasumma, vaid selle suhe sissetulekutesse. Nii et kui majandus kasvab piisavalt kiiresti ja intressimäärad on soodsad, siis võib riigi suhteline võlakoorem väheneda ka mõõduka ülekulutamise ehk defitsiidi korral. Kuna demograafilised trendid on enamikus riikides aastakümneid ebasoodsamad, kui need olid sõjajärgsetel aastakümnetel, siis on aeglasem ka majanduskasv ning võlast väljakasvamine mõnevõrra vaevalisem. Suure kriisi puhkemisega 2008. aastal on erasektor läänemaailmas elanud vahelduseks säästlikult. Sellistes oludes on valitsused riigieelarve defitsiidiga majandusaktiivsust ja tööhõivet tänuväärselt toetanud ning aidanud sedakaudu võlakoormat enamasti vähemalt pikas plaanis vähendada. Defitsiit ja võlg on aga endiselt tundlikud teemad – ja mitte ainult Eestis, vaid peaaegu kogu läänemaailmas.

Kirjeldatu oli riigi vaade defitsiidile ja võlale, kuid see ei ole ainukene vaatenurk. Vabas maailmas ei määrita riigivõla obligatsioone inimestele vägisi pähe nagu nõukogude ajal. Riigivõlakirju ostetakse täiesti vabatahtlikult vabalt turult nõudluse ja pakkumise vahekorras kujuneva hinnaga. Seega on riigivõlale, mis enamasti materialiseerub riigivõlakirjade kujul, vabal turul nõudlust. Ja kus on nõudlust, seal peab olema ka pakkumist, sest muidu jäävad mõned vajadused rahuldamata ja kannatab heaolu. Nii on viimasel ajal juhtunud.

Globaalse finantskriisi puhkemisest peale on vabal turul nõudlus riigivõlakirjade järele järsult kasvanud, pakkumine aga vähenenud – riigivõlakirjast on saanud defitsiitne kaup. Nõudlust on tõstnud ebakindlus tulevase majandusarengu suhtes, mistõttu on vabad vahendid suunatud riskantsemate investeeringute asemel väiksema tootlusega, kuid stabiilsematesse varadesse. Lisaks on riikide keskpangad ostnud kokku suurtes kogustes riigivõlakirju oma rahapoliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Finantskriisi tõttu vähenes aga märgatavalt kõrge reitinguga riigivõlakirjade pakkumine võlakirjaturul, kuna mõnede euroala riikide võlapaberid ei vastanud enam nõudmistele.

See nappus võib olla pärssinud rahvusvahelist kaubavahetust ja sedakaudu pidurdanud maailmamajanduse taastumist.³

Seega esineb valgustatud seisukohti, teiste hulgas USA föderaalreservi panga endise presidendi tasemel,⁴ et globaalset majandust endiselt vaevav probleem ei ole mitte riigivõlgade liiga kõrge, vaid hoopis liiga madal tase. Erasektor nõuab kaupa, mida võiks pakkuda riik, aga riigid ei tee seda piisaval määral. See on tõstnud kõrgele kauba hinna, mis avaldub võlakirjade väheses tootluses ehk erakordselt väikestes intressimäärades, mis on omakorda mitmes plaanis problemaatiline nähtus.

Mille järele siis nõudlust on?

Nõudlust on turvalise vara järele, ilma milleta jääks majanduselu seisma. Turvalist vara vajavad säästjad oma säästude nihutamiseks töisest ajast pensioniikka, et süda ei peaks muretsema kogutud varanduse väärtuse säilimise pärast. Seda vajavad ülekulutajad ehk laenajad oma laenude tagamiseks. Seda vajavad finantsasutuste kaudu tagatisena kõik, kes soovivivad globaalsel turul midagi osta või müüa. Ühtki krediitkaardimakset ei saa teha, ilma et seda ei garanteeriks kuskil mingi hulk turvalist vara. Ja kuna neid tehinguid on globaliseerunud maailmas väga palju ja üha rohkem, on ka vajadus selle turvalise ja likviidse tagatisvara järele suur ja kasvab koos maailma majandusega. Seda vara vajavad nii Eesti Pank kui ka Eesti riik, et hoida oma reserve kindlas kohas.

Hüva, kuid turumajandus toodab ju kõike mõeldavat, miks siis mitte seda tarvilist asja? Kas on ikka kindel, et siin on vaja riigi ohverdust? Tõepoolest, ka erasektoril on siin oma roll. Turvaliseks varaks on olnud kuld ja väärismündid ning erasektori võlg. Kuna nõudlus turvalise vara järele kasvas juba enne kriisi globaliseerumise käigus kiiremini kui turvaliste riigivõlakirjade pakkumine, siis tekitas leidlik erafinantssektor sellele veel ühe asemiku – tagatud võlakohustused (Collateralised Debt Obligations). Need põhinevad omakorda võlakirjadel, mis on tagatud kinnis- ja muu varaga (Mortgage/Asset Backed Securities). See innovaatilise finants­alkeemia sünnitis tõi koos muude majanduspoliitika äpardustega, aga endaga teadupärast kaasa seni kestvate inimkannatustega globaalse finants- ja majanduskriisi.⁵

Nii et ilusatel aegadel saab ka erasektor selle objektiivse vajaduse rahuldamisega hakkama, keerulistel aegadel, kui nõudlus turvalise vara järele hüppeliselt kasvab ja vara ennast kipub vähemaks jääma, aga mitte. Ainuke, kes sellises olukorras suudab soovi korral alati oma kohustused täita ja vara turvalisuse tagada (vähemalt nominaalselt), on suveräänne riik. Pole mingit tehnilist põhjust, miks peaks USA, Jaapan või Rootsi oma riigivõla teenindamisega hätta jääma.

Mis siis on selle turvalise vara imepärane omadus, et riigi abi vaja läheb? No questions asked – vastab veerand­eestlasest vastne majandusnobelist Bengt Holmström.⁶ Potentsiaalselt turvaliste (erasektori loodud) varade viga on nende väärtuse tuvastamise keerukus, eriti segastes oludes. Riigivõlakiri on aga nagu sularaha: kõik on pikema uurimiseta ühel meelel, mis on sajaeurose rahatähe väärtus täna ja homme. Selle tegeliku väärtuse tuvastamiseks ei kulu enam aega ega vaeva, mistõttu on nii rahal kui ka riigivõlakirjal stabiilne, kõigile ühtemoodi teada hind ja piisav likviidsus. Selle vara puhul kehtib informatsiooni sümmeetria, mis on üks turu tõrgeteta toimimise eeltingimusi. Riigitagatisega raha ja võlakiri on selles mõttes võrdväärsed ja kõnealuse probleemi lahendamise seisukohast pole majanduslikus mõttes vahet, kas trükkida sõna otseses mõttes juurde raha või emiteerida riigivõlakirju. Riigi turvatud raha hulka tuleb lugeda ka eraisikute teatud piirini tagatud hoiused kommertspankades, kuigi neis väljenduvad erasektori omavahelised võlasuhted.

Eestlaste riigivõlapõlgus

Kui vaadata riigivõla küsimust utilitaristlikust vaatenurgast (Mill), siis peaks kasvanud nõudluse rahuldamiseks senisest mahukam riigivõlakirjade emiteerimine olema üks kasulik ehk moraalne tegu. Seda muidugi juhul, kui sellega kaasnevad negatiivsed kõrvalnähud jäävad positiivsetele alla. Praegune konsensus on, et jätkuvalt kesistes oludes tuleks mitmetes riikides, eelkõige euroalal,⁷⁸ majanduskasvu toetada eelarvedefitsiidi ja sedakaudu riigivõla kasvamise hinnaga. Nagu eespool nägime, võib sellel „ohvril“ olla hoopis positiivne kõrvalmõju: sellega saab leevendada turgude rahuldamata vajadust riigivõlakirjade kui turvalise vara järele. Seega võib praegustes oludes riigi rohkemast laenamisest kasu tõusta vähemalt kahte kanalit pidi, mis viitab sellele, et võla kasvatamine võib olla ka moraalne tegu.

Eestlaste riigivõlapõlgus näib aga olevat põhimõttelist laadi, sellest soovitakse teha lausa universaalne moraaliseadus. Pole kuulda, et meie suhtumine teiste riikide laenamisse ja võlga oleks tolerantsem kui enda omasse. Tuleb muidugi tunnistada, et laenamine pole kõigile riikidele ega alati turvaline ning väikesed riigid ei ole võrreldavad suurtega.

Rahalises mõttes on Eesti aga siiski ühe väga suure ja rikka riigi osa. Kahjuks seab meie ühisrahapiirkonna ebatäiuslik ülesehitus riigivõla normaalsele toimimisele finantssüsteemi instrumendina kitsendused, kuna liikmesriigid on ilma keskpangata ja ühine keskpank ilma oma rahandusministeeriumita. Euroala riikidel pole luksust laenata omas valuutas, mis sunnib neid mõistliku majanduspoliitika ajamiseks tegema pärispattu (original sin) ehk laenama valuutas, mille trükkimise üle neil kontrolli ei ole. See asi vajab kiiremas korras lahendamist,⁹ muu hulgas selleks, et ka euroala riigid võiksid oma ühiselt tagatud võlaga anda panuse rahvusvahelise likviidsuse tagamisse. Riigi roll on ometi pakkuda meile seda, mida erasektor mingil põhjusel ei paku kas piisavas koguses või vastuvõetava hinnaga.

Kategoorilise imperatiivi järgi (Kant) on moraalne tegutseda vaid sellise käitumisreegli kohaselt, mida peavad järgima ka kõik teised. Selle taustal võivad võla­skeptikud mõelda selle üle, mis juhtuks, kui nende suhtumise võtaksid omaks kõik riigid ja maksaksid oma võlad tagasi. Kuidas läbib meie võlga salgav hoiak kategoorilise imperatiivi katse?

Eeloleva valguses tundub, et nii nagu „üle kõige on maailmal vaja üht vaba last“, on tal hädasti vaja ka turvalist vara piisavas koguses ja riigivõlg on selleks peaaegu „ainus võimalus“. Riigivõlakirjade ja muul moel riigi garanteeritud raha abita on raske luua rikkust praegu ja säilitada seda edaspidi, nii et piiratud on ka vabadus. Kas väike Eesti peaks just riigivõla tootmisse panustama, pole majanduslikult eriti oluline, aga ehk tuleks rikkaid riike selle ennastohverdava tegevuse eest hoopis tunnustada. Seega võib öelda, et suhtumine riigivõlga on majanduslik valik, aga ka moraalne otsus. Praegu tundub, et isegi abstraktne riigivõlg kui selline häirib eestlast rohkem kui noort prostituuti Gérard Depardieu’ga filmis „Saint-Amour“: too puhkeb nimelt Prantsuse riigi ränkraske võlakoorma pärast öösiti lohutult nutma.

1 A. Chowdhury, I. Islami, Is there an optimal debt-to-GDP ratio? – VoxEU 2010.

2 B. Eichengreen, Debt and deficits: what we know, and should we believe it? Notenstein White paper seires, 2013.

3 B. Eichengreen, Financial Scarcity Amid Plenty. – Project Syndicate 14. XI 2016.

4 N. Kocherlakota, Public Debt and the Long-Run Neutral Real Interest Rate. Bank of Korea Conference, 2015.

5 G. Gorton, The History and Economics of Safe Assets. NBER, 2016.

6 B. Holmström, Understanding the Role of Debt in the Financial System. BIS WP 479, 2015.

7 M. ButiFiscal space and low interest rates: A Eurozone perspective. voxeu, 2016.

8 EPSC Strategic Notes. Issue 20/2016: Towards a Positive Euro Area Fiscal Stance. Supporting public investments that increase economic growth.

9 Completing Europe’s Economic and Monetary Union, 2016.