Kas Rail Balticu mõju on ikka võimatu hinnata?

Planeeringuga ei pea paika panema kõiki detaile, kuid keskkonnamõju tuleb välja uurida enne põhimõttelisi otsuseid.

IVO PILVING, PIHEL KUUSK

Rail Balticu kohtuotsus¹ soojendas üles arutelu planeeringute mõju hindamise korralduse teemal, eriti seoses Natura aladega.² Ka pärast Hiiu tuulepargi planeeringu põrumist³ väideti, et riigikohus nõuab võimatut. Kuidas prognoosida planeeringu tagajärgi hüljestele või metsistele, kui lahendus on alles väga üldine ning tuulegeneraatori mark või raudteeveduri tüüp pole täpselt teada? Siinkohal selgitame, mida ja miks riigikohus neis kaasustes otsustas ning kas planeeringu mõju hindamine nõuab keskkonnaekspertidelt tõepoolest hiromandi kvalifikatsiooni. Me ei kibele loomulikult loodusteadlastest eksperte õpetama, kuidas lahendada keskkonnaküsimusi, vaid anname nõu hindamise õigusliku raami osas. Seda, muide, pole leiutanud kohus, vaid Eesti ja Euroopa seadusandjad.

Uuringute ajastamine

Rail Balticu planeeringut ei lasknud põhja n-ö puukallistajate pime vastuseis, kodanikuühiskonna vähene kaasamine ega planeeringu ebatäpsus. Asi oli selles, et välja selgitamata oli jäänud mõju Natura 2000 võrgustiku Luitemaa linnualale. Mõjuhinnang pole juriidiline nüanss ega bürokraatlik formaalsus, mis tuleb kuidagiviisi või nõiasõnadega paberile saada. Nii keskkonnamõju strateegilise hindamise kui ka spetsiifilisema Natura loodusalade hindamise eesmärk on tagada kaalukate ruumiotsuste teadmispõhisus – vältida seapõrna ja kohvipaksu. Õige ajastamine on siin võtmeküsimus. Kui otsus on juba langetatud, on takkajärele hindamisest vähe kasu – hambapastat tuubi tagasi ei topi. Kehtestatud või koguni rakendatud planeeringu tagasipööramine on äärmiselt keeruline, miljardiprojekti puhul tegelikult võimatu.

Ei Hiiumaa tuulikute ega RB keskkonnamõju hindamist poleks saanud kusagile helgemasse tulevikku nihutada. Täpsustavaid planeeringuid ei ole kummalgi juhul ette nähtud. Vormiliselt on tegemist maakonnaplaneeringutega, kuid nende sisu on läbi põimunud detailidega ja edasiseks projekteerimiseks on jäänud kohati väga vähe nihutamis- ja kujundamisruumi. Liisk oli langenud. Niisugusel hübriidplaneeringul on otsene õigusmõju arendustegevusele, tegemist pole süütu fantaasialennuga. Järgnenud oleks lubade taotlemine, kui raudtee asukohta kilomeetrites enam ei mõõdeta ega arutata. Seepärast pidi rahandusministeeriumil olema vajalik info käes otsuse tegemise, mitte selle elluviimise hetkeks. Sama põhjalik keskkonnateave ei pruugi olla tarvilik tavapäraste maakonnaplaneeringute puhul, millele järgnevad üld- ja detailplaneeringud.⁴

Ei saa siis üle Rääma rabast?

Riigikohus pole kunagi väitnud, et mida täpsem on planeering, seda suurem õnn õuele tuleb. Planeeringu liigne detailsus ja jäikus viib fookuse ebaolulisele ning pärsib uuendusliku tehnoloogia rakendamist. Keegi ei nõua maja planeerimise algfaasis tapeedimustri paikapanekut, küll aga on vaja infot vaagimaks, kas üldse ja kuhu maja ehitada. Ka raudtee mõju tuleb hinnata, kuigi rongi sõiduplaan või vagunite arv ei pruugi veel teada olla. Planeeringus võib jääda paljugi lahtiseks, näiteks tuulegeneraatorite võimsus ja arv. Kummatigi võivad just need andmed olla määrav sisend näiteks müra prognoosimisel. Nii-öelda lahtiste otstega planeeringu mõju hindamise üks juriidiliselt korrektne võimalus on mudeldamine. Kui planeerigu kohustuslikele tingimustele vastab mitu või lausa lõputu arv tehnoloogiaid, on näidismudelina võimalik hinnata neist mõnda tõenäolist ja tüüpilist. Seda ka siis, et need pole üldplaneeringus fikseeritud ainuvõimalikuna. Ammugi ei saa mõju hindamist takistada asjaolu, et planeering on alles kehtestamata. Algatusfaasi lahendus on nagu teadlase hüpotees, mida teadustöös kontrollitakse ja korrigeeritakse. Kui algatamisel pannakse baastegurina tabuna paika, et raudtee ei tohi läbida Natura alasid, siis uuringute käigus võib selguda, et ala niiskusrežiimi saab selle läbimise korral säästa paremini, kui selle riivamisel ala kõrval. Siis tuleb konstrueerida uus alternatiiv ja seda hinnata.⁵

Rail Balticu juhtum on hea näide. Planeerimisel sai selgeks, et raudtee ei tohi kahjustada Rääma raba veerežiimi. Kriitiline küsimus oli seega, kas leidub mingigi tehnoloogia tundlikku veerežiimi säästva silla ehitamiseks. Selline variant õnnestus hindajatel leida, kuid seda polnud tarvis üksikasjadeni lihvida ja detaile kivisse raiuda. Põhimõttelise otsuse tegemiseks piisas teadmisest, et kuidagi saavad rongid sõidetud, ilma et raba ära kuivaks. Planeerimisel leitud soovituslikku näidislahendust saab hiljem kasutada projekteerimisel, aga kui leitakse midagi sobivamat, saab rakendada ka uut varianti. RB menetluses ilmnes ka, et Luitemaa sulelistel võib olla vaja turvatara katkestusi. Paraku jäeti see kahtlus kontrollimata ega selgitatud välja, kas soovitud tasemega raudteel on katkestused üleüldse võimalikud.

Kõigi kahtluste hajutamine

Kuigi seadus planeeringutelt ülimat täpsust ei nõua, kehtivad karmid nõuded just Natura loodusalade hindamisele. Natura alad on direktiivide ja seadustega väärtustatud väga kõrgelt, peaaegu samal tasemel inimese tervisega. Keelatud on mis tahes tegevus, mis seab ohtu Natura ala terviklikkuse – ei tohi jääda mingit lubamatu mõju kahtlust. Kõik peab olema teaduslikult põhjendatud, soolapuhumisele siin ruumi pole.

Esmalt tuleb koguda andmed praeguse olukorra kohta, uurida, kus paiknevad ala olulisimad loodusväärtused, milline on nende seisund, millised survetegurid neile juba mõju avaldavad jne. Ei piisa vaid registritesse juba tilkunud andmete uurimisest, sest need võivad olla juhuslikud või vananenud. Teiseks peab hindaja analüüsima, prognoosima ja kaaluma riske. Analüüs peab olema dokumenteeritud ja kontrollijatele kättesaadav.⁶

Natura uuringu meetodit ei kirjuta ette seadus ega kohtunik, vaid see on ära määratud loodusteadustega. Mõistagi võivad eksperdid prognoosimisel olla eri arvamusel, näiteks küsimuses, kui palju saab linde hukka tuulikulabade tõttu. Rangusele vaatamata ei nõua keegi absoluutset tõde. Planeerimis- ega kohtumenetlus ei ole mõeldud teaduslike avastuste tegemiseks. Võimatut ei nõua ei Eesti, teiste riikide ega Euroopa Liidu kohtud.⁷ Kui kindlat teadmist ei ole kusagilt võtta, tuleb leppida määramatusega, aga seda ka poliitilise tasandi otsuse tegemisel silmas pidada. Uurida pole vaja kõike alal toimuvat ja toimuda võivat, vaid üksnes mõju kaitse-eesmärgiga hõlmatud elupaigatüüpidele ja liikidele.⁸

Uued reeglid?

Keskkonnamõju strateegilise hindamise ja Natura nõuded pole tekkinud üleöö.⁹ Teaduskindluse nõuet rõhutas Euroopa Kohus juba Waddenzee kaasuses (2004).¹⁰ Riigikohus viitab RB otsuses leevendusmeetmetega seoses tõesti ka ühele Euroopa Kohtu 2018. aasta otsusele, kuid see ei tähendanud uute reeglite tagasiulatuvat kohaldamist. Euroopa Kohus ei loo uusi norme, vaid tõlgendab ja selgitab neid, mis juba olemas. Nii Eestis kui ka mujal kohati levinud arusaam, et Natura ala keskkonnamõju hindamise võib jätta tegemata leevendusmeetmetele viidates, on seega olnud algusest peale juriidiliselt ebakorrektne. Riigikohus ei saanud kuidagi Luxembourgist tulnud tõlgendust ignoreerida.

Lõpetuseks

Kohus ei otsi planeeringuvaidlustes süüdlast. RB planeeringute puhul peab keskkonnakahju hinnang kaheteistkümnel juhul vett. Juba see peaks näitama, et planeerimine ei ole võimatu missioon, seda isegi siis, kui mängus on Natura alad. Kohus on varemgi selgitanud, et ei kinnistuomaniku, naabrite ega huvigruppide vastuseis takista iseenesest planeerimist ega ehitamist. Küll on ja peab olema takistuseks see, kui ei täideta seadust. On paratamatu, et hiigelprojekti puhul lipsab ikka mõni viga sisse, kuid see ei tähenda, et mis tahes veale võib vaadata läbi sõrmede.

Ivo Pilving on riigikohtu halduskolleegiumi esimees ja Tartu ülikooli haldusõiguse dotsent. Pihel Kuusk on sama kolleegiumi nõunik.

1 Riigikohtu halduskolleegium (RKHK) 3-18-529/137.

2 Merle Karro-Kalberg, Nii et soolapuhumisega keskkonda planeerima? – Sirp 29. V 2020; Merle Karro-Kalberg, Kas Rail Balticu riigikohtu lahend annab mõjude hindamisele ja planeerimisele uue suuna? – Sirp 5. VI 2020.

3 RKHK 3-16-1472/92.

4 Euroopa Kohtu arvates pole hindamine vajalik puhtpoliitiliste või ebamääraste kavatsuste korral, küll aga nt maakasutuskavade puhul C-179/06: Komisjon/Itaalia, lk 41; C-6/04: Komisjon/Ühendkuningriik, lk 55-56.

5 Kui ka mudel pole siduv, ei tähenda selle mõju hindamine tingimata tarbetut ressursikulu: varasema stsenaariumi hindamistulemust saab kasutada uue lahenduse hindamisel lähtealusena.

6 Thomas Lüttgau ja Nick Kockler. Rmt: Ludger Giesberts, Michael Reinhardt, Umweltrecht, 2020 (BNatSchG § 34 änr 12-13).

7 Ivo Pilving, Kui range peab olema halduskohus? – Riigikogu Toimetised 2019, nr 39, lk 61, 67.

8 Need liikmesriigid on iga Natura ala puhul ära näidatud Euroopa Komisjonile esitatud andmetes.

9 Hendrik Puhkim, Keskkonnamõju ei hinda vaid keskkonnaekspert, Rail Balticu näitel. – Postimees 1. VI 2020.

10 C-127/02. Vt ka EuK C538/09: Komisjon/Belgia; C-387/15: Orleans jt.