Rahvaloendus Eesti moodi

Vastavalt rahvusvahelisele kokkuleppele toimib statistika riigivõimust sõltumatult, ei seadusandlik ega täidesaatev võim ei ole pädevad otsustama statistika tegemise ja rahvaloenduse metoodika üle.

ENE-MARGIT TIIT

Praegu on üks meedias aktiivselt käsitletavatest teemadest 2021. aastal toimuv rahvaloendus – selle teostamise meetod ja mõõdetavate tunnuste loetelu. See on tähelepanuväärne nähtus, sest pole olnud kuulda, et rahvaloenduse meetod ja loendustunnuste loetelu oleks mõnes teises riigis olnud üldrahvaliku diskussiooni objektiks. Tõsi, vahel on mitmes riigis, ka Eestis, meedias kajastatud süüdistusi üksikute loendajate tegevuse suhtes – enamasti on tegemist suhtlusprobleemidega. Nendes riikides, kus loendus toimub registripõhiselt, jääb see elanikkonnale hoopiski märkamatuks.

Eestis on rahvaloendusi alati märgatud. Rahvaloenduse-eelsetel päevadel on enamasti meedias inimesi manitsetud loendajatele uksi avama ja ausalt vastama. 1922. aasta loenduse eel hoiatati inimesi, kes soovisid end sakslastena näidata, et see, kui nad loendusel kodukeeleks saksa keele märgivad, ei ava nendele (nende lastele) uksi saksa koolidesse. Alati on toonitatud sedagi, et loendusandmeid ei anta ühessegi riigiasutusse edasi, seega ei kahjusta andmete aus esitamine esitajaid mingil määral – nende makse ei suurendata ja ka muid probleeme ei tekitata.

2011. aasta loenduse probleemid. Probleeme oli Eestis ka eelmise, 2011. aasta loenduse eel. Ühelt poolt tekitas muret isikuandmete kogumise lubatavus – toona valitsesid väga tugevad piirangud isikuandmete kaitseks, sellesse perioodi jääb vähiregistri tegevuse katkestamine ja abordiregistri reorganiseerimine identifitseerimata andmekoguks. Asja lahendasid uued seadused: isikuandmete kaitse seaduses aktsepteeriti (nagu enamikus Euroopa riikides) riiklike registrite kasutamise lubatavus statistika tarbeks. Riiklikus statistika seaduses esitati loetelu tunnustest, mida tohib loendustel isikutelt küsida.

Teine toonane probleem oli riigiasutuste soov teostada loendus registripõhiselt. Siiski aktsepteeriti rahvusvahelist eeskirja: loenduse metoodika määrab loenduse teostaja, s.o statistikaamet, ja nii teostatigi 2011. aasta rahva ja eluruumide loendus kombineeritud meetodil – juba olemasolevate registrite andmeid kasutati niihästi eeltäitmiseks kui ka puuduvate väärtuste asendamiseks andmetöötluse käigus, täies ulatuses registrist võeti aga ainult üks tunnus. Esimest korda kasutati interneti abil loendamise võimalust, ka küsitlus toimus uudselt – arvutite abil, kusjuures loendajate tegevust oli võimalik korraldajatel pidevalt elektrooniliselt jälgida. Eluruumide koordinaadid määrati GPSi abil.

Kui loenduse tulemused avaldati, näis kõik olevat hästi. Muljetavaldav oli internetis vastanute osakaal – 67% kõigist vastajatest. Korraldajad ise siiski nii õnnelikud ei olnud, vaid nägid mitmeid puudusi. Kõigepealt, loendusega ei õnnestunud selgeks teha täpset rahvaarvu – rahvastikuregistri rahvaarvu ja loendatud isikute arvu vahe oli ca 65 000 inimest ehk 5% rahvastikust ja keegi ei teadnud ka pärast loendust, missugune arv on õige. Tõsi, 5%-line alakaetus mahtus veel rahvusvaheliselt lubatava vea piiridesse, kuid ei rahuldanud ei tegijaid ega tarbijaid.

Teine probleemide ring seostus ütluspõhiste (oletatavasti tegelike) ja registreeritud elukohtade erinevusega. Osutus, et see erinevus oli palju väiksem internetivastajatel võrreldes küsitlejate täidetud ankeetidega.

Ka kommentaaridest selgus, et internetis märkisid vastajad sageli oma elukohaks registreeritud, mitte tegeliku elukoha. Siiski oli mõneski omavalitsuses loenduse andmetel elanike arv suuresti erinev rahvastikuregistri omast. Peatselt see probleem vaibus, omavalitsusjuhid ja muud otsustajad kasutasid oma tegevuses ja otsustamisel jätkuvalt rahvastikuregistri andmeid, jättes loenduse andmed rahulikult kõrvale.

Selgus ka, et ankeetide eeltäitmine on lubatud üksnes sel juhul, kui isik ise oma ankeedi täidab. Kõigil neil juhtudel, kui ankeedi täitis isiku eest tema leibkonnaliige (mis rahvaloenduste praktikas on lubatud ja tavapärane), tuli eeltäidetud info peita. Ka ei olnud põhimõtteliseltki võimalik loenduse käigus tehtud andmeparandusi registritesse edastada.

Alakaetuse parandamine ja rahvaarvu hinnang. Alakaetus on tänapäeval traditsiooniliste rahvaloenduste põhiprobleem. Inimesed on liikuvad, neid pole lihtne loendamiseks tabada. Pealegi hinnatakse oma privaatsust kõrgelt, nii et fraas „ma ei soovi riigile oma andmeid esitada“ esineb intervjuudes aina sagedamini, seda isegi hoolimata loenduse kohustuslikkusest.

Alakaetuse hindamiseks on välja töötatud statistikameetodeid, mis tuginevad järelküsitlusele, kuid need ei aita loendamata jäänud isikuid kindlaks teha ja nende andmeid loendusandmestikku lisada.

Statistikaametis mindi seekord teist teed. Kasutades kümmet võrdlemisi heas korras registrit ja sobivaid statistikameetodeid analüüsiti kõiki neid isikuid, kes olid rahvastikuregistris, kuid ei olnud loendatud, ja selgitati, et umbes pool neist tegutses loendusaastal Eestimaa pinnal, pool aga oli ilmselt siit lahkunud, sageli juba aastate eest. Nii saadigi alakaetuse hinnang¹ − 2,3%.

Selgus, et ka rahvastikuregistris esitatud rahvaarv ei olnud õige, sest paljud iseseisvumise järel Eestist lahkunud ei olnud oma lahkumisest rahvastikuregistrit teavitanud.

Probleem kandus edasi ka järgmistesse aastatesse. Registreerimata lahkunuid oli jätkuvalt, tõsi, oli ka tagasipöördujaid, kes olid registreerimata lahkunud ja ei saanud ka oma naasmist registreerida. Tegelikult oli tarvis leida metoodika selleks, et igaks aastaks arvutada välja ootuspärane rahvaarv. Niisugune metoodika töötatigi statistikaametis välja residentsuse indeksina, selleks kasutati kõiki Eestis toimivaid ja kontrollitud isikuandmete registreid, mille arv on praegu üle 20 ja nende kooskasutamise tulemusena õnnestus iga Eesti isikukoodi omava isiku kohta leida hinnang, kui tõenäone on, et ta vaatlusaastal on Eesti püsielanik. Nii määratud Eesti elanikke on võrreldud ka uuringutes küsitletud isikutega nende püsielukohtade järgi. Viimase, 2018. aastal tehtud uuringu põhjal oli niihästi kaasamise kui ka väljajätmise viga alla 1,1%, seega väiksem kui traditsioonilise rahvaloenduse viga. Sellele metoodikale tugineb statistikaametis viimasel kolmel aastal esitatav rahvastikustatistika.²

Perekondade ja nende elupaikade tegelikud andmed. Teine, veelgi keerukam probleem on selgitada välja, missugused inimesed on partnerid ja moodustavad tuumperekonna. Niisugused partnerid võivad olla kas abielus või ka vabaabielus, mis ei ole kuskil registreeritud ega ühegi dokumendiga kinnitatud. Vabaabielu partnerid võivad olla seotud laste, ühise eluaseme ja ühise majandamisega, samuti nagu abikaasadki, kuid on ka võimalik, et neil on väga vähe ühendavat. Statistikaametis töötati välja ka partnerite leidmise ja sidumise algoritm registriinfo abil. Tõsi, selle täpsus jäi esialgu madalamaks kui residentide määramisel, kuid oli märksa parem kui üksnes rahvastikuregistri andmete kasutamisel.³ Perspektiivis on seda võimalik parandada suurandmete (mobiilpositsioneerimise) abil. Ka isikute tegelike elukohtade määramise eeskirja kallal käib töö, aga siin pole veel eriti palju tulemusi saadud.

Miks siiski statistikaamet kavandab registripõhist loendust? Meediasse on tekitatud huvitav pilt: statistikaameti ametnikud ajavad jonni ja tahavad teha arutul viisil loendust, vist selleks, et teenida loorbereid või hoida raha kokku. Arukad ja vastutustundelised teadlased püüavad kõigest hingest loenduserongi õigele kursile suunata, selleks üha rohkem jõudusid rakendades, lõpuks on juba 36 murelikku teadlast oma allkirja pöördumisele andnud.⁴ Mis selle taga on? Miks need rumalad ametnikud ometi nii põikpäised on?

Kõigepealt, „ametnikud“ on kvalifitseeritud statistikud-teadlased, kes kahtlemata statistiliste andmetega toimetamise valdkonnas on hoopis rohkem kodus kui mitmesuguste erialade teadlased, kelle huvide ja pädevuste hulka kuulub peamiselt andmete kasutamine. Seda kinnitab statistikaameti töötajate edukas esinemine rahvusvahelistel foorumitel ja nende kirjutiste kõrge rahvusvaheline hinnang. Kuid see pole peamine põhjus, miks soovitakse üle minna registripõhisele loendusele. Statistikute, statistikateadlaste missiooniks on alati anda võimalikult täpseid ja kvaliteetseid hinnanguid. Eelmise loenduse kogemus näitas traditsioonilise kombineeritud loenduse ületamatuid puudusi. On naiivne uskuda, et ukselt uksele käies õnnestub kõik riigi püsielanikud kokku lugeda. Tänapäeval see ei õnnestu, sest inimesed ei ole paiksed ja osalt isegi väldivad loendajaga suhtlemist.

Sama vähe tõepärane on see, et kui inimene on oma elukoha mingil põhjusel valesti registreerinud, siis ta loendusel selle patu puhtsüdamlikult üles tunnistab ja märgib loendusankeeti õiged andmed. Küll aga on küsitlusloendusel palju võimalusi andmevigade tekkeks: unustamine, väike naljatamine, leibkonnaliikmete andmete ekslik teadmine ja muud inimlikud veapõhjused. Kuigi registrites on mõnede (kuid õnneks väheste) tunnuste kohta ka sihipäraseid valeandmeid, on keskmiselt siiski registritest saadavad andmed täpsemad ja õigemad kui ütluspõhised. See sai selgeks käesoleva aasta alguses teostatud ja äsja avaldatud teise prooviloenduse tulemusena, kui selgus, et peaaegu kõigi tunnuste puhul olid täpsuse näitajad – puuduvate ja ekslike väärtuste osakaal, kooskõla uuringuandmetega – paremad kui traditsioonilise loenduse korral. Nende mõningate tunnuste puhul, mille väärtused on registrites halva kvaliteediga, tuleb kasutada registrite ristkasutusele tuginevat täpsustamise metoodikat.

Kelle pädevuses on otsuste langetamine rahvaloenduse kohta? Rahvusvaheliselt kehtib kokkulepe, et loenduse metoodika määrab loendust teostav organisatsioon, enamikul juhtudest vastava riigi statistikaamet või -büroo. Lubatavate loendusmeetodite kohta on Eurostati määruses antud loetelu, need on kas küsitlus (silmast silma või telefonitsi) või isevastamine (kirja teel või internetis) või registrite kasutamine andmeallikana. Võimalikud on ka eri meetodite kombinatsioonid, sh võib mõne tunnuse jaoks kasutada ka valikuuringute andmeid (niihästi loendusega kombineeritud või iseseisva, varem toimunud uuringu põhjal). Meetodi valikul on nõuandvaks organisatsiooniks riigi statistikanõukogu (kui see on olemas).

Loendustunnuste loetelu määratakse rahvusvaheliselt. Euroopa Liidu riikidele on kohustuslikud 38 väljundtunnust, millele on põhimõtteliselt lubatud lisada veel mõni tunnus, kui seda peab riik väga vajalikuks ja selle küsimise osas on olemas traditsioon. Enamasti on riikides rahvaloenduse toimumine reguleeritud vastava seadusega, mis toimib kas ühe või mitme loenduse kohta. Seadus võib sisaldada ka loendustunnuste loetelu, kuid selle loetelu puhul on ülimuslik Eurostati eeskiri. Mitmes riigis on üldsus huvitatud peale loendustunnuste veel mõne teise tunnuse mõõtmisest, aga tavaliselt tehakse seda kas loendusega seotud või iseseisva valikuuringu abil. Loendusel arvukate lisatunnuste esitamist (nagu see toimus Eestis 2011. aasta loendusel) kasutatakse harva: see ohustab põhitunnuste täitmise kvaliteeti, sest liiga pika küsimustiku täitmise kohustus väsitab ja peletab vastajaid. Eestis kulus 2011. aastal keskmise leibkonna loendusankeetide täitmiseks internetis keskmiselt 51 minutit.

Vaja on jälgida riigivõimu rolli rahvaloendusel. Vastavalt rahvusvahelisele kokkuleppele toimib statistika riigivõimust sõltumatult, s.t et ei seadusandlik ega ka täidesaatev võim ole pädevad otsustama statistika tegemise üle, sh ka rahvaloenduse metoodika üle. Statistika sõltumatuse printsiip on statistikute eetikakoodeksis üks tähtsamaid nõudeid. Oleks väga kiiduväärne, kui seda põhiprintsiipi austaksid ka teised institutsioonid – nii parlament, valitsuse liikmed kui ka ühiskondlikud organisatsioonid ja huvigrupid.

1 Ene-Margit Tiit, Residency Testing. Estimating the true population size of Estonia. Statistics in Transition, Warsawa, 2, 2017, 211−226.

2 Ethel Maasing, Ene-Margit Tiit, Mare Vähi, Residency index – a tool for measuring the population size. Acta et Commentationes Universitatis Tartuensis de Mathematica, 21 (1), 2017, 129−139. DOI: https://doi.org/10.12697/ACUTM.2017.21.09

3 Helle Visk, An Index-ased approach to determine partnership in register-based census, IAOS young statisticians 1st Prize, 2018.

4 36 teadlast seadsid kahtluse alla vaid registripõhise rahvaloenduse. – ERR 3. XII 2019.