Ametnik ja tema seitung

Võimulolijad on endale tekitanud infomonopoli avaliku raha eest sõltumata sellest, kas lehtede sisu luuakse omavalitsusasutuste ametnike poolt poliitilise kontrolli all või ostetakse lehe tootmisteenus sisse.

KAAREL TARAND

Vaid üksikute eranditega annavad Eesti linna- ja vallavõimud elanikkonna informeerimiseks kohaliku võimu tegevusest välja trükitud ja tasuta levitatavaid infolehti. Kuigi need kogumahult täidavad vaid tillukese osa Eesti inforuumist (sh venekeelsest) ning ka omavalitsuste eelarvetes moodustab lehtede kulu vaid tühise kogusumma, jõuavad probleemid nende lehtedega tihtipeale vabasse ajakirjandusse, riigi haldusorganite vaatevälja ja menetlusse ning vaidluste lõppfaasis koormama ka riigi kohtuinstantse.

Soodsa pinnase probleemide sünniks loob asjaolu, et omavalitsuste infotöö (mida neis asutuses minimalistlikult teavitustegevuseks kutsutakse) on piisavalt reeglistamata, mis pakub kohaliku võimu poliitilisele kihile ahvatlusi kogukonna teenimise asemel infolehti hoopis isikliku ja erakondliku kasu teenistusse rakendada. Infolehtede väljaandmisel on totaalselt unustatud avaliku õiguse ja selle osana eriti haldusõiguse kuldreegel, mille järgi lubatud on ainult see, mis on otsesõnu lubatud. Tähendab – kirjalikud reeglid. Ja ma ei pea siin tingimata silmas riigikogus kehtestatud seadust, vaid alamaid eeskirju, mille omavalitsused volikogudes ise heaks kiidavad ja mille täpset järgmist on siis ka huvitatud isikutel lihtne kontrollida.

Kui piire ehk tegevuspiiranguid pole kehtestatud, on iga vaidlus nende üle ülimalt loominguline protsess ja reeglina keskenduvad pooled mingi konkreetse üksikjuhtumi lahendamisele neid üldisemasse konteksti panemata. Patustanud pool saab siis – nagu Eesti poliitilises traditsioonis on juurdunud – alati käiku lasta väited, et „aga teised tegid ka“ ja et „pole vaadatud suuremat pilti“. Eriti sagedasti kuuleb seda suurima omavalitsuse, Tallinna, munitsipaalpoliitikute suust. Aga suurem pilt on täiesti olemas ja järgnevas püüangi edasise arutelu kvaliteedi huvides mõne fakti ka avalikku käibesse tuua.

Õigupoolest on munitsipaaltrükiste (aga mõne omavalitsuse puhul ka nende veebipikenduste) puhul probleemiks kaks suuremat teemat. Ühel pool avaliku raha eest toodetava info poliitiline tasakaalustatus ehk aus konkurents ja võrdne ligipääs informeeritavate kodanike mõtteilmadesse, teisel aga aus majanduslik võistlus infoturul. Näiteks seaduse alusel loodud ja tegutsevale rahvusringhäälingule (ERR) on seatud selge reklaamiturul osalemise keeld, sest raadio- ja teleprogramme luuakse riigi sunni jõuga kogutud maksuraha eest. Linnade-valdade infolehed aga osalevad trükimeedia reklaamiturul piiranguteta, tekitades nii ebavõrdse konkurentsi olukorra ja kahandades (ehkki suhteliselt väikeses ulatuses) reklaamitulust elatuva erameedia väljaannete ellu­jäämise võimalusi niigi pingelises turusituatsioonis. Kõlvatu majanduskonkurentsi küsimused jäävad selles artiklis veel paraku käsitlemata ja loodan, et Eesti meediamajad ja ajalehtede liit omalt poolt midagi ette võtavad kehtiva olukorra muutmiseks.

Mis on pildil külluslik?

Erakondade rahastamise järelevalve komisjon (ERJK) tellis koostöös riigikontrolliga eelmisel aastal ulatusliku omavalitsuste infolehtede monitooringu, mis ajaliselt hõlmas perioodi jaanuari algusest kuni 15. oktoobrini 2017 ehk linna- ja vallavolikogude valimis­päevani. Balti Meediamonitooringute Grupp vaatles ja töötles tellija soovide järgi kokku 209 linnade ja valdade infolehte, millest eestikeelseid oli 185, venekeelseid 19, võrukeelseid 1 ning kakskeelseid (eesti ja vene) 4.

Ülesanne oli kokku lugeda, kui palju nimetatakse infolehtedes sel perioodil kokku valimistel kandideerivate isikute, erakondade ja valimisliitude nimesid, kui paljud kandidaadid kirjutavad lehtedes autoritena, kui paljud on esindatud ja milliste fotodega (portreed, sündmuspildid jne), samuti võimaldas Eesti Keele Instituudi loodud algoritm hinnata nende artiklite, kus kandidaate nimetati, üldist tooni (positiivne, negatiivne, neutraalne).

Kokku ilmus uuringuperioodil omavalitsuste infolehtedes 35 090 artiklit, mille hulgast üht või enamat kandideerivat isikut või rühmitust (erakond, valimisliit) nimetati 12 309 artiklis ehk 34,5% juhtudest. See polnud üllatav ja faktis, et ametis olevaid või muidu aktiivseid kohalikke tegelasi palju kajastatakse, pole ka midagi otse negatiivset. Loomulikult on ametiisikud seotud omavalitsuse otsustega ning peavad neid ka selgitama ja põhjendama. Samuti on eriti väiksemates omavalitsustes, kus lehtede tegemiseks eraldi inimesi palgal pole, kujunenud tava, et omavalitsuse kirjaoskajad juhid ise leheveerge täidavad (kokku ilmus 4120 kandidaatide autorilugu). Sageli pole neis kirjatöödes (vallavanema või Tallinna linnaosavanema veerg), mis koolikirjandite heietusi meenutavad, midagi sisulist nõudlikule maitsele, kuid tingimata ei saa seda praktikat taunida. Lisaks võiks omavalitsusjuhid aru saada, et avalikke teenuseid ei paku nemad ise õilsate ametiisikute või parteilastena omaalgatuslikult, vaid nad täidavad seadusega omavalitsusvõimule pandud kohustusi.

Valimiste eel oli levinud artiklitüübiks näiteks ka võimulolijate eduraport, milles loeti üles tegevusperioodi saavutused. Rangelt võttes on ka sellised artiklid mõjutustegevus, milles võimulolijatel on selge konkurentsieelis opositsiooniliste gruppide või uute tulijate ees, kes samalaadseid eduraporteid kirjutada ei saa. Ametis olevate munitsipaal­poliitikute „pildil olek“ konkurentidega võrreldes on paratamatus, ent sellega kaasneb järgmiste valimiste eel oluliselt suurem tuntus ja enese tegevuse pidev esitlemine avaliku raha eest toodetavas meedias nõuab sisemise moraalikompassi laitmatut toimimist. Kirjutaja peab ise väga täpselt aru saama, kust jookseb nähtamatu piir ametitegevuse kirjeldamise ja selgitamise ning iseenda ja oma poliitilise rühmituse eeliste reklaamimise vahel. Paljudes omavalitsuses on need kompassid katki või pole neid töövahenditeks üldse kunagi välja jagatudki.

Monitooring näitas ka, et kõige rohkem kordi ja suurimat hulka kandidaate nimetati vahetult valimiste eel septembris-oktoobris. See on loogiline, sest valimisnimekirjad kinnitatigi alles septembri alguses ning paljudes lehtedes trükiti vastava piirkonna kõigi kandidaatide nimekirjad neutraalselt ka ära. Üleriigiliste võrdluspiltide tegemine kogutud andmete pealt pole kuigi tulemuslik, sest teatavasti olid enne mullust suurt omavalitsuste liitmist vallad-linnad elanike arvu ja muude näitajate poolest väga erinevad, sh eriti Tallinn oma suuruse ning vastavalt ka info­mahuga täiesti erinevas kaalukategoorias kõigist ülejäänutest.

Loomulikult paiknevad kandidaatide nimetamise edetabeli tipus põhiliselt Tallinnas tegutsevad poliitikud, kuid väärib märkimist, et üle riigi 20 enam nimetatud kandidaadi hulka pääses Keskerakonnast 14, SDEst 2 ning valimisliitudest 4 inimest. Taavi Aas ja Mihhail Kõlvart võistlesid omaette klassis (vastavalt 230 ja 207 nimetamist), saja nimetamise piiri suutsid ületada peale nende veel viis isikut (Yana Toom, Tarmo Tammiste, Mihhail Korb, Raimond Kaljulaid ja Mailis Reps). Kokkulugemisest koorus ka välja nn üleriigiliste peibutuspartide roll kohalike volikogude valimistel. Just valimistel kandideerinud ministrid ja riigikogu liikmed domineerisid edetabelis, milles võeti arvesse esinemine enam kui ühe omavalitsuse lehes. Riigivõimu teostajad said laialdast kajastust infolehtedes, mis levisid ringkondades, kus need inimesed üldse ei kandideerinud, toetasid aga sellega oma vähem tuntud erakonnakaaslasi.

Võrreldes sõltumatu ajakirjandusega oli infolehtede artiklite toon tugevalt positiivsem. Kohalike poliitikute nimesid sisaldavad ja nende tegevust kajastavad artiklid olid positiivse üldtooniga 45,9% juhtudest, neutraalseid oli 52,9% ja negatiivseid kõigest 1,2%. Need viimased olid valdavalt konkurentide mahategemise liigist. Kõiki monitooringu tulemusi pole siinkohal põhjust üles lugeda, sest analüüsimata kujul pole neil kasutusväärtuslikku tähendust, aga monitooringu kokkuvõttev aruanne jõuab sügisel avalikku kasutusse niikuinii.

Põhijäreldustest on edasise seisukohalt oluline rõhutada, et kohalike poliitikute pildilolek infolehtedes on püsinähtus ning valimiste lähenemine ei toonud kaasa nimetamiste arvu järsku tõusu. See fakt lükkab ümber väite, nagu ei oleks poliitiline kommunikatsioon, sh turundus ja reklaam erakondade püsitegevus, vaid käiks ainult valimiste eel kampaania korras. Sama kinnitavad loomulikult ka erakondade rahastamise aruanded, millest nähtub, et reklaamiks kulutatakse sadu tuhandeid eurosid ka aastatel, mil valimisi ei toimu. Eeltooduga seotult peab tõdema, et püsivalt tegutsevad erakonnad ning nendega võistlevad juriidiliselt ajutise olemusega valimisliidud ei ole valimistel võrdses olukorras, mistõttu aus võistlus nende vahel ei olegi võimalik.

Võistlev ja kontsentreeritud turg

Monitooringu andmete alusel ei saa lõplikult öelda, kas omavalitsused kasutavad oma infolehti ainult ametitegevusest ning pakutavatest teenustest, kordadest ja eeskirjadest teavitamiseks või ka muudel eesmärkidel. Põhimõtteliselt on õigustatud kogukonna raha kasutamine infotöös ainult selleks, mida elanikel on vaja teada ja õigus teada. Aga nagu öeldud, reegleid pole ning seetõttu on munitsipaalvõimude seas laialt levinud eksiarvamus, nagu oleks linna- ja vallarahval vaja teada ka võimulolijate poliitilisi vaateid ja seisukohti, samuti seda, mida ja kuidas teevad üleriigilised erakonnad, kuhu kohalikud juhid kuuluvad. Erakondade poliitilise tegevuse finantseerimine omavalitsuse kui juriidilise isiku vahenditest on aga seadusega keelatud. Seetõttu peab ühiskond pidevalt kontrollima, kas ja kuidas võimulolijad avalikku raha teavitustöö nime all poliitiliseks kommunikatsiooniks ja valijate eelistuste mõjutamiseks kasutavad.

ERJK leidis koostöös Tartu ülikooli teaduritega, et kõige viljakam meetod neile küsimustele vastuse saamiseks on kogutud andmete viimine ühele alusele, mille abil hinnata valimiste subjektide võimaluste rohkust ja võrdsust infoturu erilises ja suletud osas, mille omavalitsusjuhtide täieliku kontrolli all avaldatavad infolehed kokku moodustavad. Analüüs võeti ette teadmises, et tulemused ei võimalda tuvastada infolehtedes toimuva otsest mõju valimistulemustele, kuid võivad anda teadmisi reaalse turusituatsiooni kohta. See tähendab, kas infolehtede turunišis valitseb aus konkurents või mitte ja kellelgi on infomonopol.

Andmetöötluse abil teisendati kogutud andmed majandusilmas üldtunnustatud Herfindahl-Hirschmani turukontsentratsiooni indeksiks (HHI), mida väljendatakse skaalal 0-1 (või ka 0-10 000) ja mida arvutatakse iga turuosalise osakaalu ruutude summana. Mida väiksem on indeksi arvuline väärtus, seda suuremat ja ühtlasemat konkurentsi paljude subjektide osavõtul see tähistab. Mida suurem on indeksi väärtus, seda kindlamini on ühel turuosalisel turgu valitsev või monopoolne seisund. Turuks on antud juhul omavalitsuste infolehtede väli ja mõõdetud on ainult poliitiliste grupeeringute konkurentsi või selle puudumist sel väljal. Ideaalis võiksid vähemasti valimiste eelsetel kuudel isikud ja rühmad nimetamiste arvu poolest olla võrdses seisus, kui eetilisi järeleandmisi teha, võiks indeks olla ligilähedases vastavuses valimistulemustega ehk pildiloleku maht oleks enam-vähem sama nagu elanike toetus mingile erakonnale või valimisliidule antud piirkonnas.

Näitlikustamiseks oletagem, et võimu pärast võistleb valimistel viis erakonda ja valimisliitu. Ideaalis peaksid nad olema turul võrdses olukorras ehk infolehes kajastataks kõigi püüdlusi ja tegemisi 20% ulatuses poliitilise info kogumahust. Sel juhul oleks HHI väärtus 5×0,2²=0,2. Kui aga nendest turuosalistest ühe käes on 80% ja igale ülejäänule jagub vaid 5%, siis peegeldub turul domineerimine indeksi väärtusena 0,65. Kui turul on vaid kaks võrdset tegijat, siis HHI=0,5, kui samal turul on kümme võrdset, siis HHI=0,1.

Infolehed – kõlvatu konkurentsi Eeden

HHI kohaldamine erakondade, valimisliitude ja kandidaatide nähtavusele ning sellest järelduste tegemine on käsitletud monitooringu põhjal teatud piirangutega. Esiteks ei kogunenud kõigi väikeste omavalitsuste puhul piisavalt andmeid üldistuste tegemiseks. Nii näiteks sai Nõva vald indeksiks 1,0, mis tähistab ühe turuosalise monopoolset seisundit, kuid tulemus tekkis vaid ühes lehenumbris ühe erakonna ühekordse nimetamise põhjal. Sellist andmemahu ebapiisavust tuli ette mõne muugi väikevalla puhul.

Teiseks kahanes omavalitsuste hulk valimiste ja haldusterritoriaalse reformi järel drastiliselt ja puudub mõjuv põhjus kadunud valla kadunud lehe tasakaalustatuse üle sügavamaks mõtisklemiseks. Uutes ühendvaldades on põhimõtteliselt uus olukord ja volikogudest oleks mõistlik seni ilmunud vallalehtede mehhaanilise ühendamise asemel kogu teavitustöö eesmärgid uuesti sõnastada ning nende alusel ka kvaliteetsema teabevahendamise poole püüelda. Näiteks Keila vallas oli infolehe HHI 0,66, Vasalemmas 0,63, Paldiski linnas 0,77 ning Padise vallas ei ilmunud lehte üldse. Jõupositsioon oli eri piirkondades kord Reformierakonnal, kord valimisliitudel. Nüüd, kui neli omavalitsust on ühinenud Lääne-Harju vallaks, on ka ühendatud lehel uus nägu ja tegu, mida aga poliitilise tasakaalustatuse seisukohalt tuleks uuesti monitoorida. Eriti hea oleks, kui enne seda suudaks vallavolikogu ka teavitustöö selged reeglid kirja panna, et oleks, mille vastu tegelikkust võrrelda.

Kolmandaks, kui indeksi suur väärtus viitab küll valitseva erakonna või valimisliidu ebaproportsionaalsele juurdepääsule inforessurssidele, ei järeldu sellest otse, et kogu infotöö saaks kvalifitseerida poliitiliseks turunduseks ja reklaamiks, mis erakonnaseaduse järgi on keelatud. Et algatada selle tegevuse põhjal haldusmenetlusi ja teha ettekirjutusi keelatud annetuse tagastamiseks, on vaja analüüsida ja hinnata igat konkreetset infomaterjali.

 

Neist piirangutest hoolimata annab HHI kasutamine piisava üldpildi infolehtede toimimisest ja poliitikute juurdepääsust neile lehtedele ja võimaldab olukorra diagnoosida erakordselt halvaks. Euroopa Liit, aga ka USA ja muud vabaturumajandusega riigid kasutavad HHI-d igas majandusvaldkonnas vaba konkurentsi jälgimiseks ning vajadusel konkurentsimoonutustesse sekkumiseks, näiteks keelates suurte ettevõtete ühinemisi jne. Kui indeks jääb vahemikku 0,15-0,25, peetakse turukontsentratsiooni mõõdukas, kui üle 0,25, siis on tegu kõrge kontsentratsiooniga turuga, kus ühel ettevõttel peab olema ülitugev positsioon, ehk turust käes vähemalt 40%. Arvestades, et vähe on valdkondlikke turge, kus tegutseks vaid näputäis ettevõtteid, tähendab HHI=0,25, et ühel ettevõttel on käes ligi pool turust.

Omavalitsuste infolehtede analüüs andis tulemuseks, et kõige madalama kontsentratsiooniga Viimsi ja Torma valdades oli HHI 0,24, kõikjal mujal 0,25 või enam. Eesti keskmine kõikus kuude lõikes 0,47 ja 0,59 vahel, Harjumaa igakuine keskmine jäi vahemikku 0,5-0,63 ja Tallinna oma vahemikku 0,55-0,75 (joonis 1). See tähendab, et pea igas omavalitsuses kasutab võimulolija oma positsiooni ulatuslikult ära selleks, et enda nähtavusele lisavõimendust saada ning sel viisil reklaamieelarvetes kokkuhoidu teha. Ei tohi unustada ka seda, et valdav osa vabast meediast on kasutaja jaoks rahalise barjääri taga ning absoluutselt igasse postkasti tasuta jõudev infoleht võib olla lugeja jaoks ainsaks infoallikaks. See käib eriti piirkondade, kus immigrantide osakaal rahvastikus suurem ehk venekeelsete infolehtede kohta.

Tallinna 10 kuu keskmine HHI=0,68 tähendab, et kõigi 15 munitsipaallehe infotulvas, milles mingilgi moel nimetati valimistel osalevaid kandidaate ja erakondi nimepidi, oli Keskerakonna ja selle liikmete osa ligikaudu 82% ning kõigil ülejäänutel kokku 18%. See olukord ei ole vähimaski kooskõlas vaba infoturu põhimõtetega ega ka tallinlaste poliitiliste eelistustega. Keskerakonna poolt andis viimastel valimistel oma hääle 23,6% Tallinna valimisõiguslikest isikutest ja 44,4% neist, kes madala valimisaktiivsuse juures hääletamas käisid. Üldse sai vähemalt 1% antud häältest 8 valimisnimekirja. Võrdse juurdepääsu korral Tallinna linna trükimeediasse oleks pidanud HHI olema 0,125. Ja isegi kui arvesse võtta hääletanud tallinlaste erakondlikke eelistusi ja tagasiulatuvalt jagada inforuum nende suhtes proportsionaalselt, ei tohiks HHI tõusta üle 0,26. Seega viitab tegelik HHI=0,68 ühemõtteliselt keskerakondlaste arusaamadele avaliku raha kogukonna huvides kasutamisest ja avalike vahendite eest loodud infomonopoli õiguspärasusest. Kordan üle, et indeksi järgi ei saa luua põhjuslikku seost infolehtedes toimuva ja valimistulemuse vahele. Kuid ind, millega lehti oma kasuks täidetakse, kinnitab tegijate usku selle kuritarvituse tulemuslikkusesse.

Järeldused

Omavalitsuste infolehtedes toimuv poliitiline kommunikatsioon on väga kaugel mõistlikust tasakaalust ning vastavalt kahandab kodanike võrdseid võimalusi kogukonna juhtimises osalemisel. Võimulolijad on endale tekitanud infomonopoli avaliku raha eest ja seda sõltumata sellest, kas lehtede sisu luuakse omavalitsusasutuste ametnike poolt poliitilise kontrolli all või ostetakse lehe tootmisteenus sisse mõnelt eraettevõttelt ning omavalitsus rakendab vaid eeltsensuuri (poliitiline kontroll ja eeltsensuur iseloomustab näiteks ka Tallinna laineid löönud saatetellimusi telekanalis PBK). Intuitiivselt on halb olukord olnud ammu teada nii poliitilistele subjektidele enestele kui ka meediale ja avalikkusele, siin esitatud üldistatud mõõtmistulemused kinnitavad seda.

Avaliku võimu toimimise aluseks on kirjutatud reeglid ja neid pole keeruline tekitada. Riigivõim ei tohi ülearu omavalitsuse autonoomiasse sekkuda, seetõttu ei tohiks valitsus ja riigikogu seadusega omavalitsustele üksikasjalikke reegleid poliitiliselt tasakaalustatud teavitustööks kehtestada. Aga kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses on §22, milles loetletakse linna- ja vallavolikogude ainupädevusse kuuluvad teemad (üldplaneeringust koerte ja kasside pidamise eeskirja kehtestamiseni). Kui sellesse loetellu lisada õigus (ja kohustus) kehtestada ka munitsipaalmeedia poliitilise tasakaalu reeglid, jätaks see volinikele vabaduse detailide osas, kuid tekitaks sunni mingil kujul reeglid paika saada.

Mõistagi ole vaja samu reegleid 78 korda iseseisvalt leiutada. Teadmised, kogemused ja eeskujud on Eestistki võtta ning kui näiteks omavalitsus­liidud pöörduksid professionaalse abi saamiseks Eesti ajalehtede liidu poole, saaks kõigile sobiva hea eeskirja valmis mõne nädalaga. Reeglite jõustamisel tekiks senisest parem infovoog ja suureneks kogukonna informeeritus, väheneks järelevalve ja kohtute koormus ning mis kõige olulisem, puhtam ja ausam oleks elutähtis demokraatlik valimisprotsess. Ühtlasi vabaneksid lehti tegevad sajad munitsipaalametnikud lubamatust poliitilisest survest ja pääseksid tervist kahjustavate moraalsete dilemmade eest. Ainus, mida vaja, on natukenegi poliitilist tahet otsustajatelt.