Ebavõrdsust tootev Tallinna eliitkoolipoliitika

Sotsiaal-majanduslikult paremal järjel perede lapsed koonduvad ühtedesse ja mahajäänud perede järglased teistesse koolidesse, koolisüsteem kihistub.

SANDRA HAUGAS

Lääne indiviidikesksus on hariduses kaasa toonud perede üha suurema soovi oma lastele ise kool valida, selle asemel et rahulduda KOVi või riigi koolikoha määramise otsusega. Koolikohtade jaotussüsteemi liberaliseerimine, mis vastuseks perede ootusele paljudes riikides ka aset on leidnud, on aga ebameeldivalt suurendanud sotsiaal-majanduslikku kihistumist.¹ Turuloogikale omase vaba valiku tingimustes on ühed pered koolivaliku tegemisel edukamad (s.t nad teevad valiku teadlikult ja neil õnnestub panna laps õppima eelistatud kooli) kui teised. Nii koonduvad sotsiaal-majanduslikult paremal järjel perede lapsed ühtedesse ja mahajäänud perede järglased teistesse koolidesse, koolisüsteem kihistub.

Sellest kogemusest õppinuna rakendavad riigid, näiteks Holland ja Belgia, nn kontrollitud koolivalikut.² Peredele antakse küll valikuvabadus, kuid seda piiratakse keskselt paika pandud õigluskriteeriumidega. Lõpliku koolikoha otsuse ei tee pere ega kool, vaid keskse koordinaatorina omavalitsus või riik, et ära hoida mõningate koolide kooreriisumine ja tasandada perede majanduslikest, sotsiaalsetest ja kultuurilistest tagavaradest tulenevat stardipositsioonide erinevust paratamatult ka võistlusmomenti sisaldavas koolivalikuprotsessis.

Haridussüsteemidele, mis kontrollitud koolivalikut rakendada ei soovi, soovitavad koolivaliku-uurijad üht: võimaldage pealegi peredel vabalt valida kooli ja/või koolidel valida õpilased, aga vähemalt väikeste laste (nt koolieelikute) puhul tuleks võistluslikust koolivalikust hoiduda, sest mida nooremaid lapsi suure nõudlusega koolides (nt sisseastumiskatsete põhjal) selekteeritakse, seda suurem sotsiaalne kihistumine sellega kaasneb.³

Riikide praktika ja teadlaste soovituste taustal paistab Tallinna eliitkoolivaliku poliitika silma erandlikuna. Selle kihistavat mõju on uuringud näidanud juba ammu,⁴ kuid otsust sotsiaalset ebavõrdsust taastootva süsteemi kontrolli alla võtmiseks seni sündinud ei ole. Sealjuures sisaldab Tallinna eliitkoolivaliku poliitika kaht elementi, mida teaduskirjanduses hea koolikohtade jaotussüsteemi kujundamisel esmajoones vältida soovitatakse: sisseastumiskatsete põhjal laste selekteerimine väga varakult ehk juba eelkoolieas ja eliitkoolidele jäetud õigus riisuda koor: määrata ise vastuvõtukriteeriumid (nt testid, vestlused) ja langetada koolikohtade jaotamise otsus.

Miks ebasoovitavat poliitikat ei kaotata?

Koolikatsed on peagi taas ukse ees. Õige aeg on küsida, miks hea koolivalikupoliitika põhimõtetega vastuolus olevat ja sotsiaalselt ebasoovitavaid tagajärgi andvat Tallinna eliitkoolipoliitikat ei taheta kaotada? Selle küsimuse võtsin lahendada oma magistritöös, kus tuginen intervjuudele Eesti hariduspoliitika kujundajatega (Eesti Õpetajate Liidu juht, Eesti Õpilasesinduste Liidu juht, Eesti Lastevanemate Liidu juht, Eesti Haridustöötajate Liidu juht, Haridus- ja Teadusministeeriumi ametnikud, Tallinna Haridusameti juhataja, teadlased ja koolijuhid) ning eliitkoolide lapsevanemate seas tehtud küsitlusele.

Kuidas üldse saab teoks poliitikamuudatus? John Kingdoni teooria (PVT, multiple streams approach) kohaselt liigub poliitilises süsteemis koos iga ühiskondliku probleemiga ringi kolm voolu: probleemivool (problem stream), sisendpoliitikavool (politics stream) ja väljundpoliitikavool (policy stream).⁵ Võimaluste aken muudatuseks avaneb siis, kui kõik kolm voolu on saanud ühinemisküpseks. Probleemivool on küps, kui probleemi ka tajutakse probleemina. Sisendpoliitikavool on küps, kui ühiskonnas levinud hoiakud ja väärtused ehk ühiskonna kultuur poliitikamuudatust toetavad ning kui on poliitiline tahe muudatus ellu viia. Väljund­poliitikavool on küps, kui on välja töötatud poliitika probleemi lahendamiseks/leevendamiseks, sellest ollakse teadlikud ning seda toetatakse konsensuslikult.

Poliitiliste voolude küpseks saamisel ehk voolude „küpsetamisel“ on kriitilise tähtsusega nn poliitikaettevõtjad (policy entrepreneurs) ehk toimijad – poliitikakujundajad, vabaühenduste esindajad, teadlased, ettevõtjad –, kes poliitikamuutust väga toetavad ja selle nimel ka (näiteks avalikkuses sel teemal aktiivselt sõna võttes ja sedasi ühiskondlikku kultuuri ja poliitilist tahet mõjutades) tööd teevad. PVT aitab seega selgitada, miks olukorras, kus ühiskonnas esineb kõiksuguseid probleeme, ühtedega tegeletakse, kuid teistega mitte, või pööratakse ühtedele märksa rohkem tähelepanu kui teistele. Sealjuures aitab PVT mõista, miks probleemidele tähelepanu pööramine ühiskonniti erineb.

Näiteks on paljudes ühiskondades probleemiks rahvusvähemuste kõrvalejäetus. Ent ühiskonnas, kus seda tajuvad probleemina ka teised grupid peale rahvusvähemuste endi, kus peamiste ühiskonna kultuuri iseloomustavate väärtustena tõusevad esile sallivus ja pluralism ning kus poliitika toimib, jõuab mure kiiresti poliitikakujundajate päevakorda palju suurema tõenäosusega kui ühiskonnas, kus probleemitaju on sotsiaalsetel gruppidel märkimisväärselt erinev, kus ühiskonna kultuurist peegelduvad alusväärtustena sallimatus ja rahvuslik maailmapilt ja/või kus rahvusvähemuste kõrvalejäetust leevendava poliitika suhtes napib teadlikkust või tahet. PVT selgitab näiteks, miks Soomes ja Rootsis on samasooliste abielu lubatud, kuid Eestis mitte, miks Põhjamaades ja konservatiivsetes Mandri-Euroopa riikides toimub maksude kogumine ja ümberjagamine palju laiaulatuslikumalt kui liberaalses Eestis.

Kasutades Kingdoni poliitiliste voolude teooriat uurisin, miks ei ole Tallinna eliitkoolipoliitikas muutust toimunud. Miks ei ole see teema pälvinud poliitikakujundajate tähelepanu? Kui poliitikamuutust toimunud ei ole, tähendab see, et vähemalt üks eespool mainitud vool poliitikamuudatuseks küps ei ole. Minu uuring näitas koguni, et Tallinna eliitkoolivaliku poliitika on pikka aega püsinud muutumatuna seetõttu, et mitte ükski poliitiline vool ei ole poliitikamuudatuseks küps ja et Tallinna eliitkoolivaliku poliitika ümberkujundamiseks napib poliitikaettevõtjaid.

Suurima probleemina nähakse laste stressi

Probleemivoolu ebaküpsusele viitab, et ehkki enamik intervjueerituid tajub üht või mitut probleemi, on peatoimijaid, nt Tallinna haridusameti juhataja, paljud eliitkoolide lapsevanemad, kelle meelest ei ole olukord problemaatiline või seostuvad Tallinna eliitkoolivaliku poliitikaga probleemid, mida poliitikakujundajad (nt HTMi ametnikud, eliitkoolijuht) leevendada ei saa ega peagi. Seega joonistuvad välja teatud grupid (KOVi ja riigi tasandi poliitikakujundajad, eliitkoolide lapsevanemad, eliitkoolijuhid), kes poliitikamuudatust ei toeta või kes lausa sellele tugevalt vastu seisavad. Probleemi tajumise ebaküpsust peegeldab seegi, et ka need, kes olukorda probleemsena näevad, ei ole üksmeelel, milline probleemidest on kõige kriitilisem ja vajab esmajoones sekkumist. Kõige enam toodi praeguse korralduse põhiprobleemina välja laste stressi. Seda põhjendati järgnevalt:

„Me võime lihtsalt mõelda, mida tunneb üks seitsme- või kuueaastane laps, kes on teinud oma parima ja siis talle öeldakse, et see ei ole piisav. Mitte lihtsalt et see võib terveks eluks meelde jääda, vaid jääbki. See on pauk terveks eluks.“ (lastevanemate liidu juht)

„Lapsed lükatakse varakult ebaterve konkurentsi rattale, pannakse tegema seda, mida nad teevad ehk vastumeelselt [—]. Muidugi on see kadalipp lastele õudne, nad saavad varase kokkupuute julma konkurentsimaailmaga ja neil kujuneb haridusest instrumentaalne arusaam, et see on nagu redel ühiskonnas edukate sekka pääsemiseks, ent mitte vaimne eneseteostus.“ (Tallinna ülikooli kasvatusteaduste dotsent)

Muude probleemidena tõsteti esile valede väärtuste ja hoiakute kujundamist lastel, lapsevanemate stressi, sotsiaal-majanduslikku kihistumist, läbipaistmatut ja pedagoogiliselt põhjendamatut koolikohtade jaotussüsteemi, koolide esindajate ja haridusametnike stressi, laste tervikliku ja intellektuaalse arengu häirimist, eliitkoolide ebaeetilist käitumist, teiste koolide konkurentsi­positsiooni nõrgestamist ja ebaausat hariduspoliitikat.

„Eliitkoolide ebaeetilisus väljendub ka selles, et valida enesele n-ö kergemini õpetatavad lapsed, kelle vanemad on motiveeritud neid kodus õpetama, et nad välja ei langeks; niimoodi kergendavad õpetajad oma tööd.“ (Tallinna ülikooli kasvatusteaduste dotsent)

„Suurim probleem hakkab pihta riigieksamitest, mida on vaja mitte riigile selleks, et tuvastada parendusvaldkonnad, vaid neid on vaja eliitkoolidel, kes saavad olla riigieksamitulemuste alusel nimekirjas esimesed. Ja siis, saades sinna etteotsa, müüvad nad pileteid enda sihtasutustesse, kuhu inimesed saavad konkureerida ja selle eest tasu maksta. Kui ei oleks riigieksameid [—], ei oleks lapsevanematele müüa seda argumenti, et meie kool on parim, meie peame võtma selle eest lisaraha. See on nagu dopingusport, et meie valime välja need, kes on paremad, saavutame nende alusel paremad tulemused ja siis küsime selle kõige eest raha. Saame natuke lisaraha, aga samal ajal ei tee me erakooli, vaid ripume ikkagi maksumaksja raha otsas samadel alustel nagu ülejäänud koolid.“ (Tallinna koolijuht)

Nagu juba märgitud, põhiprobleemist ühist arusaama välja ei joonistunud. Ühtedele oli põletavaim üks probleem, teistele teine. Oli neidki probleeme, mis tekitasid intervjueeritute polariseerumist, s.t kui ühe meelest oli tegemist peamise probleemiga, siis teise sõnul sellist probleemi ei olegi. Ühe sellise probleemina kerkis esile sotsiaal-majanduslik kihistumine, mille kohta eliitkooli juht arvas, et praegune süsteem mitte ei suurenda kihistumist, vaid vastupidi, vähendab seda:

„See ei ole mitte kihistumise meede, vaid vastupidi, sõltumata elukohast on võimalik neisse koolidesse kandideerida. Ja võrdlusalus kujuneb siis hoopis millegi muu põhjal kui see, kas tal on võimalik ennast kesklinna registreerida või mitte.“ (Tallinna eliitkooli juht)

Kui uurisin, mida peavad intervjueeritavad Tallinna koolivalikupoliitika järjepidevuse peamiseks seletuseks, tõsteti kõige enam esile teatud gruppide tulihingelist vastuseisu muudatustele.

„Huvi seda lahendada ei ole võib-olla piisavalt veel kohale jõudnud, sellepärast et surve on nii suur. Väga palju ja võib-olla ka väga häälekaid lapsevanemaid, kes on huvitatud, et nende lapsed käiksid ja oleksid eliitkoolis.“ (õpetajate liidu juht)

„Mäletame ju väga hästi, et kui seda reformi siin tehti kunagi, siis kõik olid ju päri sellega, aga kui jõuti konkreetse kooli juurde, tõusis mõni mõjukas lapsevanem või poliitik püsti ja ütles, et aga selle kooli jätame ikka nii. No ja siis selgus, et miks, noh, et mina käisin seal koolis või mu laps käib seal …“ (Tallinna koolijuht)

Sisendpoliitikavoolu ebaküpsusele viitab eesti ühiskonna kultuur, kus põhiväärtustena prevaleerivad individualism, materialism, nõrgad kommunitaarsed väärtused⁶ ja tugev tööeetika. Seega on meie kultuur selline, mis võistluslikkust ja edukultust väärtustavat eliitkoolipoliitikat toetab ning poliitikamuudatusele kaasa ei aita. Sisendpoliitikavoolu ebaküpsus ilmneb ka survegruppide kampaaniate puudumises ning poliitikakujundajate väheses tahtes koolikorraldust parandada. Muu hulgas ilmestab seda laialdane nn süü vältimise strateegiate kasutamine.⁷ Ebamugava avaliku probleemiga tegelemisel püüavad poliitikakujundajad endalt vastutuse veeretada. Tallinna eliitkoolipoliitikas kasutatakse nt nn pass-the-buck-strateegiat ehk vastutuse asetamist mitte otseselt poliitiliselt vastutavatele institutsioonidele (siinkohal õiguskantslerile), suletud uste taga kokkulepete sõlmimist poliitiliselt ohtlike teemade päevakorrast eemale hoidmiseks, aga ka nn circling the wagons strateegiat ehk võimu hajutamist teistele poliitikakujundajatele / poliitikakujundamise tasanditele (siin: KOVile).

Miks peaksime kaaluma teisi lahendusi?

Järgnevalt toon paar näidet süü vältimise strateegia kasutamisest Tallinna eliitkoolipoliitikas.

„Nagu ka õiguskantsler on [—] öelnud, et kuigi oluline on see, et igal lapsel oleks koolikoht tagatud, siis tegelikult ei oleks meil mõistlik hakata lõhkuma midagi, mille osas vanematel, teatud sihtgrupil, see soov on jätkuvalt olemas. [—] Nagu ka õiguskantsler Ülle Madise ütles, et mitte ükski uuring ka ei tõenda seda, et [—] need lapsed oleksid tulevikus kuidagi paremal positsioonil.“ (HTMi ametnik)

„Tallinna Haridusameti ametnikud ei ole püüdnud seda süsteemi muuta. [—] Samas ma saan Haridusameti juhatajast ka aru. Kui ta ütleb, et nüüd ma tahan seda süsteemi likvideerida, siis mina ei lähe talle õlale patsutama, et tubli, et sa nii teed, aga viis tükki lähevad temaga vaidlema, et ta nii teeb. Ja siis ta ütleb, et no teeme siis nii nagu te tahate. Ongi kõik.“ (Tallinna koolijuht)

Väljundpoliitikavoolu ebaküpsust näitab ühelt poolt see, et nii mõnelgi juhul võimalikest poliitikaalternatiividest kas ei teata või ei toetata neid, ning teiselt poolt see, et nende seas, kes üht või mitut poliitikaalternatiivi toetavad, konsensust sobivaima alternatiivi osas ei ole. Vastuseisu poliitikaalternatiividele põhjendati muu hulgas järgmiselt:

„Milleks me peaksime kaaluma mingeid teisi lahendusi? Ma küsin alati, et kus see probleemikoht on. [—] Küsimus on ju selles, et kui on nõudmine, siis on pakkumine ja nii lihtne see ongi tegelikult.“ (Tallinna haridusameti juhataja)

Poliitikaalternatiivina kõige enam poolehoidu leidis keskne sobitusmehhanism, kus koolikohtade jaotamise otsust ei tee koolid, vaid keskne koordinaator (KOV või riik), kasutades selleks ühiskonnas kokku lepitud kooslust mitmesugustest õigluskriteeriumidest (nt õed-vennad ühes koolis, kodulähedus, rahvusvähemuste, sotsiaal-majanduslikult mahajäänute, erivajadusega inimeste eeliskohtlemine vms). Teisisõnu toetavad Eesti hariduspoliitika põhitoimijad Tallinna eliitkoolikorralduses kõige enam poliitikat, mida soovitavad ka koolivaliku-uurijad.

Muude alternatiividena toodi välja teavitustöö piirkonnakoolide headusest, nõrgemate koolide järeleaitamine, loterii, eliitkoolide ülelinnalise vastuvõtupõhimõtte kaotamine, s.t eliitkoolide reorganiseerimine piirkonnakooliks jms. Mitmed märkisid, et ehkki kaalumist väärivaid poliitikaalternatiive on, ühtegi väga sobivat silma ei paista. Ehkki suurem osa eliitkoolide lapsevanematest teatud vormis koolikatseid toetab, oli nende seas ka neid, kes väikeste laste praegusel kujul selekteerimist ja Tallinna eliitkoolivalikupoliitika toimimist teravalt kritiseerivad, näiteks:

„Seni kuni inimesed usuvad, et kuni 12 aastat oma lapse 30 km kauguselt igahommikune koolivedu tagab edu edaspidises elus, ei ole pääsu ilmselt mingis vormis koolikatsetest. Eelkoolilaadne riitus tagab ka koolile (ning ehk ka õpetajatele) teatava lisasissetuleku, kuid ei välista katsetel toimuvat loteriiefekti, kus osadel osalejatel on mitu loosi. Kui ikka etteütluses kasutatakse kaks päeva järjest ühtesid ja samu lauseid, mis lastele ning ukse taga kuulavatele vanematele hästi meelde jäävad, siis jääb arusaamatuks, mida me testime? Kui eliitkooli katsetel tagab miinimumpunktid küsimusele „Kelleks tahad saada?“ lapse siiras soov politseinikuks (mitte ärimeheks, direktoriks, teadlaseks) saada, siis on midagi väga valesti.“ (eliitkooli lapsevanem)

Kui riikide kogemuste ja valdkonna teadlaste soovituste taustal mõjub ebavõrdsust taastootva Tallinna eliitkoolipoliitika järjepidevus kummastavalt, siis Eesti poliitilist taustsüsteemi analüüsides siin midagi üllatavat ei ole. Tallinna eliitkoolipoliitika ei ole veel muudatusteks küps, aga see ei tähenda, et teema tuleks tuha alla hõõguma jätta. Ehkki poliitika muutmine on kompleksset taustsüsteemi arvestades keeruline, on see siiski vajalik. Seda kinnitab nii senine teaduskirjandus kui ka see, mis selgus uuringust: probleeme tajuvad peaaegu kõik kesksed hariduspoliitika toimijad, sh isegi üks osa eliitkoolide lapsevanematest ja eliitkoolide juhtidest. Eliitkoolipoliitika tuleviku arutelude keskmesse tuleb asetada küsimus: millist avalikku huvi praegune ebavõrdsust taastootev eliitkoolipoliitika teenib ning kuidas sobitub see elitaarne fenomen Eesti ühtlust ja sotsiaalset õiglust rõhutava haridussüsteemiga?

1 K. Põder, T. Lauri, When Public Acts like Private: the failure of Estonia’s school choice mechanism. European Educational Research Journal, 13(2) 2014, 220–234.

2 C. D. Cobb, G. V. Glass, School Choice in a Post-Desegregation World. Peabody Journal of Education, 2009, 84, 262–278.

3 E. A. Hanushek, L. Wössmann, Does Educational Tracking Affect Performance and Inequality? Differences-in-differences Evidence across Countries. The Economic Journal 2006, 116, 63–76.

4 K. Põder, T. Lauri, A. Veski, T. Veskioja, K. H. Peegel, Koolivaliku uuring: küsitlus Tallinna koolides 2012. Uuringu raport.

5 N. Zahariadis, Ambiguity and multiple streams. In: C. M. Weible, P. A. Sabatier (Eds.). Theories of the policy process. Routledge, New York 2018.

6 L. Kalev, M.-L. Jakobson, T. Saarts, Eesti poliitiline kultuur: alusväärtused. Riigikogu Toimetised, 2008, 18.

7 Nende kohta vt R. K. Weaver, The politics of blame avoidance. – Journal of Public Policy, 1986 6(4), 371–398. R. K. Weaver, Policy leadership and the blame trap: seven strategies for avoiding policy stalemate. Governance Studies at Brookings 3, 2013.