Milline peaks olema maksusüsteem?

Ökonomistide arvates on maamaks priima, sest maad ei saa ära peita ega Eestist Lätti minema viia.

RAIVO SOOSAAR

Akadeemilised maksupoliitika käsitlused erinevad poliitikas levivatest sageli suurel määral nii küsimuste püstituselt kui lähenemise viisidelt. Ilmselt ei ole liialdus öelda, et kõrgkooliõpikutest, Mirrlees Review’st¹, teadusartiklitest jm vaatab vastu hoopistükkis teine maailm. Pahatihti seda, mida ökonomistid fännavad, üldsus kirub. Ei ole midagi imestada, kui meedias domineerib lobigruppide „ökonoomika“. Maksudele mõtlemine on siiski vajalik, kui me ei suuda korda saata imet, millesse paljud näivad uskuvat, ning tahame Põhjamaadest palju madalamate maksudega² pakkuda Põhjamaade tasemel avaliku sektori teenuste kvaliteeti ja mahtu.

Maksupoliitikat ei saa vaadata lahus avaliku sektori kulutuste poliitikast. Ükskõik kui suurt valitsuse kulutuste hulka eelistame, ikka tuleb silmas pidada, et maksusüsteem oleks majanduslikult efektiivne ja jaotuselt õiglane. Õiglus on aga erinevalt efektiivsusest nn väärtushinnang. Ometi ei tee see seda iseenesest vähem väärtuslikuks. Väärtushinnangutest ei saa me üle ega ümber, sest ka see on juba väärtushinnang, et peame tarvilikuks efektiivsust. Progressiivsuse vajalikkuse kõrval toonitab Mirrlees Review, et iga maks ei pea olema progressiivne, tähtis on, et maksude ja toetuste süsteem tervikuna seda oleks. Maksude kehtestamine või olemasolevate tõstmine ei kahjusta majandust ja elujärge otseselt, ehkki eurosid võetakse rahva ja ettevõtete taskust. Vastu saadakse teise taskusse ka ju ühte ja teist – haridust, infrastruktuuri, julgeolekut, toetusi jne. Turutõrgete tõttu või muul põhjusel on teatud leevendust, sh vaesuse vähendamist, ainuvõimalik või mõistlik pakkuda avaliku sektori kaudu.

Majandusliku efektiivsuse poolest on parimad maksud välismõjudest jm turutõrgetest põhjustatud hinnamoonutusi korrigeerivad maksud. Majanduses ei põhjusta moonutusi kindlasummalised maksud (lump-sum taxes): need on maksud, mille suurust ei saa majandusagendid oma käitumist muutes vähendada. Kuna korrigeerivaid makse saab rakendada piiratud mahus välismõjude suuruse ulatuses ning kindlasummalisi makse on vähemalt suures mahus keeruline rakendada nii tehniliselt kui õiglust silmas pidades, tuleb paraku kasutusele võtta ka moonutuslikke instrumente. Maksude probleem seisneb siis selles, et kogumisega kaasnevad kulud ning need põhjustavad majanduslikke moonutusi.³

Näiteks töötamise maksustamine tähendab, et vaba aeg muutub võrreldes töötamise ajaga suhteliselt soodsamaks. Raha, mis minu töötasu maksustamisest läheb riigi kukrusse, ei lähe kaotsi, vaid heaolu ja arengut edendavatesse programmidesse, kuid minu töötamise huvi vähenemine on kaotus ühiskonnale. Sealjuures ei pruugi tulumaksu tõstmine töötamise huvi vähendada, sest sellel on teinegi ja tööjõu pakkumise kasvu õhutav efekt: selleks et puhastulu ja elatusstandardit säilitada, tuleb rohkem töötada. Empiiriliste uuringute põhjal võib maksutõusu korral töötamise aja suhtelisest kallinemisest tingitud mõningast töötundide vähenemist siiski oodata.

Vaatamata mündi teist poolt ei saa mündi väärtust hinnata. Maksutõusude puhul tuleb jälgida, millest ilma jääme, kui selle ära jätame, maksulangetuste (või tõusudest loobumise) puhul tuleb küsida, milliste konkreetsete valitsuse kulutustega me lõivu maksame. See tähendab sügavamale minekut ümmargustest loosungitest à la asjatut bürokraatiat annab palju kokku tõmmata. Seega tuleks küsimus üles seada kujul, kas maksutõusu põhjustatud kahjud, s.t majanduslikud moonutused ja negatiivsed jaotuslikud mõjud, on väiksemad kui avaliku sektori kulutuste kasvust tekkiv kasu ühiskonnale. Maksude moonutuslikkust ning seda, et eri maksudel on erinev moonutuslikkuse määr, ei tohi maksustamise tuhinas unustada.

Maksutõusud võivad anda hoogu ka majanduslangusele. Ent kui valitsuse kulutused tõusevad veelgi rohkem, siis on alust loota, et kokkuvõttes jääb peale stimuleeriv mõju. Isegi võrdse kasvu korral peaks muudatuse efekt kogunõudlust ergutama, sest kulutusteks võtame erasektorilt maksudega raha, mis osaliselt oleks sukasäärde pandud, s.t säästetud.

Korrigeerivad maksud

Korrigeerivad maksud tuginevad printsiibile, et kahjutekitaja (saastaja) maksab ja teeb seda kahju tekitamise ulatuses. Sageli nimetatakse seda Pigou maksuks johtuvalt sellest, et majandusteadlane Arthur Cecil Pigou soovitas 1920. aastatel Londoni sudude ohjeldamiseks rakendada emissioonidele maksu. Maksud võimaldavad panna tootjad ja tarbijad oma otsustes arvesse võtma mis tahes negatiivseid välismõjusid ehk hüvitamata kulusid kolmandatele osalistele.

Vahemärkusena: maksude kõrval on teisigi välismõjude korrigeerimise instrumente, ent finantsiliste, nt maksude või saastelubadega kauplemise⁴ suureks eeliseks regulatiivsete ees on nende kuluefektiivsus: nende mõjul vähendavad saastavat tegevust rohkem need majandusagendid, kellel on seda odavam teha.

Aina enam pööratakse majandusanalüüsis negatiivsete välismõjude (externalities) kõrval tähelepanu negatiivsetele nn sisemõjudele (internalities). Need on iseendale tulevikus tekkivad kulud, nt tervisekahjustused, mida informatsiooni või enesekontrolli nappusest tingituna ei võeta otsuse langetamisel arvesse. Näiteks magustatud jookide maksu ehk limonaadimaksu otstarbekust analüüsides hindab Hunt Alcott et al.⁵, et negatiivsed välismõjud on circa 0,8 USA senti untsi (ligi 30 g) kohta ning negatiivsed sisemõjud umbes 1 sent untsi kohta. Võttes arvesse, et ühelt poolt sisemõjud on suuremad vaesemate inimeste puhul (maks toob neile rohkem kasu) ning teiselt poolt finantsiliselt on maks regressiivne, koormates vaesemaid proportsionaalselt rohkem, leiavad autorid, et maksumäär võiks olla u 1,5 USA senti.

Erinevalt näiteks tubakast või autosõidust ei ole magustatud jookide tarbimisel otseseid vahetuid negatiivseid välismõjusid. Küll aga tulenevad need sellest, et tervishoiuteenuste eest ei tasu me enamasti, vähemalt põhiosas, ise, vaid seda teeb meie eest riik, riiklik kindlustus või erakindlustus (eriti USAs), s.t oma tervise lörtsimine tähendab kõigile suuremaid makse või kindlustusmakseid. Avalikkuses aga kõlab oma hinnangute ebakindlust rõhutavate, kuid maksustamist toetavate teadlaste häälest palju valjemini töösturite äge protestimine. Paraku pole lähemal vaatlusel ühelgi ilmselge huvide konfliktiga lobigrupi argumendil kas üldse alust või on seda minimaalselt.⁶

Maks tõepoolest koormab rohkem vaesemaid, kuid nemad ka (vähem informeeritutena) võidavad sisemõjude kahanemisest rohkem. Suhkrusisalduse vähendamise vabatahtlikuks jätmine pole nii tõhus. Maksu ei saa kehtestamata jätta sellepärast, et see pole imerohi rasvumise ja ülekaalu vastu. Alati saab head poliitikat edasi lükata argumendiga, et võiks veel sutsu mõelda ja uurida. Isegi kui ülekaalulisus suureneb riikides, kus magustatud jookide maks on kehtestatud, siis kasvaks see maksuta ilmselt kiiremini. Sealjuures Alcott et al. soovitavad maksustamise juures ebatervisliku tarbimise minimeerimise asemel pöörata tähelepanu välis- ja sisemõjude klaarimisele. Maksustamine vähendab ka tööhõivet jm, ent teistes sektorites tulevad töökohad asemele.

Kindlasummalised maksud

Kindlasummalisteks on maksud, mille suurus ei sõltu meie käitumisvalikutest. Nendeks on isikumaks ja maamaks. Isikumaksu on võimalik rakendada kas kõigile ühes suuruses või diferentseeritult, näiteks inimeste võimekusest lähtudes. Võimekust on loomulikult keeruline usaldusväärselt hinnata. Isikumaks ehk peamaks on efektiivsuse aspektist superhea maks, kuid õigluse aspektist nirumast nirum: maksu peavad samasuguses suuruses tasuma nii need, kes ajavad kokku hiigeltulusid, kui need, kelle maksevõime puudub või on kehvake. Seetõttu ei ole see tänapäeval aktuaalne. Margaret Thatcher küll kehtestas 1989. aastal Šotimaal ning 1990. aastal Inglismaal ja Walesis isikumaksu, kuid mõne aasta järel naasti kohalike omavalitsuste rahastamisel tagasi kinnisvara maksustamise juurde, sest isikumaks põhjustas laialdast ja mitmekülgset pahameelt, mis kulmineerus tänavarahutustega.

Seevastu peavad ökonomistid maamaksu igati priimaks maksuks. Maad ei saa peita või Eestist Lätti minema viia ning erinevalt tööst või kapitalist maksubaas maksustamise tagajärjel ei vähene. Kuna maa väärtus sõltub avaliku sektori pakutavatest teenustest, nt infrastruktuurist, korrakaitsest jm, siis võime maamaksu puhul kõnelda teenuse eest tasumisest. Maksevõime ehk likviidsuse probleemile – maaomanikel, eriti seenioridest omanikel, võivad jooksvad tulud puududa või olla kasinad – on häid lahendusi. Võime näiteks väikese sissetulekuga indiviidide või kategooriate jaoks teha maksuvabastused või jagada neile maksu tasumiseks toetusi. Neist paremaks on ilmselt aga tasumise edasilükkamise pakkumine.

Vaadates eeltoodut ei ole praeguse üldise koduomanike maamaksu­vabastuse pooltargumendid kuigi veenvad, teisalt ei tajuta hästi, et asemel on moonutuslikumad ehk produktiivset tegevust, nt tööpingutust, pärssivad ja ilmselt veelgi ebaõiglasemad maksud. Peame arvestama, et maatüki väärtuse kujunemisel on ülisuur osa teiste majandusagentide tegevusel. Väärtus sõltub sellest, kui head on ümbruskonna õppeasutused, teed jm, kui sõbralikud ja aktiivsed on naabrid jne. Maa väärtus kasvab ka selleks ise lillegi liigutamata.

Moonutuslikud maksud

Maks on moonutuslik ja tekitab kulusid, kui see paneb majandusagente teistmoodi käituma: aknamaks paneb akende arvu vähendama, tulumaks vähem töötama jne. Moonutuste minimeerimiseks on majandusteoorial kaks peamist maksupoliitilist juhtnööri. Esiteks, kuna iga maksu puhul majanduslik kulu kasvab rohkem kui proportsioonis maksumäära tõusuga, siis tuleks maksukoormus hajutada eri maksude vahel. Ja seda tuleb teha nii, et suurem osa oleks vähemoonutuslikel maksudel. Optimaalne oleks niisugune maksusüsteem, kus iga maksu marginaalne ehk täiendav kulu (kui maksu tõsta) oleks võrdselt ühesugune.

Teiseks, kuna majanduslik kulu on suurem hinnaelastsematel kaupadel ehk neil kaupadel, mille hinna muutustele reageeritakse tugevamalt, siis tuleks neid kaupu vähem maksustada. Ideaalis, selleks et ei tekiks moonutusi, tuleks vastavalt Ramsey reeglile kaupu maksustada pöördvõrdeliselt nende nõudluse ja pakkumise hinnaelastsusele. Sellist reeglit järgivat süsteemi oleks tehniliselt keeruline kehtestada ning hallata. Lisaks tähendaks see seda, et esmatarbekaupu peaks maksustama kõrgemalt kui luksuskaupu.

Teooriale toetudes tuleks Eestis kehtestada eluasemetele kinnisvaramaks.⁷ Ehitiste maksustamine on suhteliselt vähemoonutuslik. Maksubaas on mobiilsem kui maal, kuid muuga võrreldes on tegu vähemobiilse (ja vähese elastsusega) baasiga. Ehitisi võiks kinnisvaramaksuga maksustada maast madalama määraga. Selleks et maksu vastuvõetavamaks teha, on võimalik soovi korral jätta maksustamata väikese väärtusega varad, rakendada progresseeruvaid maksumäärasid, pakkuda abimeetmeid väikese sissetuleku saajatele.

Stephan Smith⁸ küsib, kas tarbimismaksud – nt lisandväärtusmaks, Eestis käibemaksu nimetuse all – kahjustavad töötamise motivatsiooni vähem kui tulumaks, ja vastab, et ilmsesti pole põhjust nii arvata, sest tarbimismaksud vähendavad kaupade ja teenuste hulka, mida täiendava töötunni eest osta saab. Järelikult majanduslikus efektiivsuses võitu oodata ei ole, kui maksukoormust rohkem tarbimisele nihutada. Küll aga muutub maksusüsteem regressiivsemaks. Eesti praeguses maksupoliitikas tuleb alla joonida, et maksuküüru⁹ kaotamisel tulumaksu tõstmine ei mõjuta väikest tulu saavaid indiviide, käibemaksu tõstmine aga küll.

Huvitav, miks ei ole ühiskonnas arutatud sotsiaalmaksu vähendamist ja selle arvelt tulumaksu suurendamist? Ainult töiseid tulusid hõlmava suhteliselt kitsa maksubaasiga maksu võiks vähemasti osaliselt asendada nii töiseid kui kapitali tulusid haarava laiema maksubaasiga maksuga. Erinevate tulude ühtemoodi maksustamine vähendab moonutusi ning teeb töiste tulude kantimise kapitali tuludeks mõttetuks. Kapitali tulude suurem maksustamine peaks eeldatavasti suurendama ka maksusüsteemi progressiivsust.

Eraldi omaette käsitlust vajav on äärmiselt keerukas küsimus, millise progressiivsusega oleks optimaalne tulusid maksustada. Mida ümberjaotavam ollakse, seda suuremad on süsteemi majanduslikud kulud suuremate moonutuste näol, teisalt on sissetulekute ebavõrdsuse vähendamine ühiskonnale kasulik. Maailmas ettevõetud modelleerimised on andnud üpris erinevaid tulemusi sõltuvalt sellest, mida arvesse võetakse ja mida raskesti hinnatavate parameetrite osas eeldatakse.

Kuidas panna rahvas makse toetama?

Korrigeerivatele maksudele jm avaliku sektori ökonoomika teooria soovitustele on raske poolehoidu võita, kui valitsus pakub vastu maksukärpeid rikastele, põhjendamata toetusi musta valgeks rääkivatele lobigruppidele, vajaliku taristu asemel laristuid ning edevusprojekte jms. Kuid ainult heast maksude ja kulutuste paketist eduks ei piisa, tarvis on seda ka spordimehe hasardiga laial rindel oskuslikult selgitada. Ülioluline on õige rõhuasetus, näiteks korrigeerivate maksude puhul tuleks tarbimise vähendamise või minimeerimise asemel ennekõike rõhuda välis- ja sisemõjudele.

Üks väga julgustav näide on Stockholmi ummikutasu kaasus.¹⁰ Enne 1. jaanuari 2006 alanud pooleaastast test­perioodi oli elanike toetus meetmele 36%. Prooviajal saadi muudatusega vahetult tuttavaks. Järgnenud referendumil oli ummikutasu poolt 53% stockholmlastest. Augustis 2007 kehtestati see püsiva meetmena. Aasta lõpuks oli ummikutasu toetajaskond kasvanud juba 66%-ni.

1 Mirrlees Review on maailma juhtivate asjatundjate koostatud põhjalik käsitlus sellest, milline võiks välja näha hea maksusüsteem. Vt https://ifs.org.uk/mirrlees-review

2 ELi liikmetest Põhjamaade puhul saame rääkida ligi kolmandiku võrra suuremast maksukoormusest: Eurostati andmeil oli 2022. aastal maksude osakaal SKTs Eestis 33,2%, Soomes 43,1%, Taanis 42,5% ja Rootsis 42,4%. Põhjamaade keskmine 42,7% oli pisut üle ELi keskmise (41,2%).

3 Kogumise kulud ei ole enamasti suured. Suurbritannias on näiteks maksuameti opereerimiskulud alla 1% kogutud maksudest ning maksumaksjate „maksukuulekuse” kulude suhet maksutuludesse on seal hinnatud paari protsendi kanti (üksikisiku tulumaksul 1,3%). Moonutuste kulu („liigse koormuse“) hinnanguid on väga erinevaid. Enamikus tööstusriikides võiks arvestada, et kulu on vähemalt 30 penni kogutud naela kohta. Allikas: Stephan Smith, Taxation: A Very Short Introduction. Oxford University Press, Oxford 2015.

4 Nn piira ja kauple (cap and trade) süsteemid, kus jagatakse või müüakse piiratud hulk („müts“ ehk piir kogusaastele) saastamise lube ning võimaldatakse neid lube vastaval turul osta ja müüa.

5 Hunt Allcott, Benjamin B. Lockwood, Dmitry Taubinsky, Should We Tax Sugar-Sweetened Beverages? An Overview of Theory and Evidence. – Journal of Economic Perspectives 2019, 33, nr 3.

6 Kathrin Lauber, Holly Rippin, Kremlin Wickramasinghe, Anna B. Gilmore, Corporate political activity in the context of sugar-sweetened beverage tax policy in the WHO European Region. – European Journal of Public Health 2022, 32, nr 5.

7 Ettevõtluse kinnisvaral võiks pigem olla vaid maamaks. Ehitised on üks tootmise sisendeid ja selle maksustamine oleks moonutuslik, kui teisi sisendeid analoogselt ei maksustata.

8 Stephan Smith, Taxation: A Very Short Introduction. Oxford University Press, Oxford 2015.

9 Ajakirjanduses on väidetud, et tegelikult meie praegusel tulumaksul küüru polegi. Vaadates, kuidas keskmine maksumäär muutub sissetuleku suurenedes, seda tõesti kusagilt ei paista, kuid marginaalsetes maksumäärades on selge küür olemas: 1200 euro juures hüppab määr 20%-lt 34,5%-ni ja siis 2100 euro juures kukub 20%-le tagasi. Põhjalikult ja hästi selgitab maksuküüru ehk maksuvabastuse vähendamise tõttu tekkivat kõrget maksumäära keskmistele tuludele: Peet Kask, Maksuküüru saab kaotada nii, et see läheb riigikassale maksma null eurot. – Sirp 21. IV 2023.

10 Maria Börjesson, Jonas Eliasson, Muriel B. Hugosson, Karin Brundell-Frei, The Stockholm congestion charges – 5 years on. Effects, acceptability and lessons learnt. – Transport Policy 2012, 20.