Rail Balticu korralikku tasuvusanalüüsi võtta ei ole

RAIVO SOOSAAR

2018. aastal ilmus Barack Obama administratsiooni kuulunud õigusteadlase Cass R. Sunsteini „Tasuvusanalüüsi-revolutsioon“ („The Cost-Benefit Revolution“). Selle kaanelt leiab majandusteadlase Lawrence Summersi arvamuse: „Maailmast saab parem paik, kui järgmine USA president võtab selle tähtsa raamatu üle sügavalt mõtiskleda.“ Ehk oleks Eestiski tark tegu hakata selle raamatu jms varal eesotsas presidendi ja peaministriga juurdlema kulude-tulude analüüsi ehk tasuvusanalüüsi võimaluste üle?

Poliitiliste valikute langetamise puhul on kasutusel sotsiaal-majanduslik tasuvusanalüüs. Tegu on poliitika, regulatsiooni, programmi, projekti vms mõjude hindamise meetodiga, mis kvantifitseerib rahas (kõiki ühiskonna liikmeid puudutavad) kõik mõjud ning võrdleb saadud kogutulu kogukuluga. Meetodi suurim eripära, kitsaskoht ja ühtaegu kriitika tulipunkt on kõigi mõjude rahas mõõtmine.

Sotsiaalse tasuvusanalüüsi korral väljendatakse rahas ka säärased turuvälised hüved nagu säästetud aeg ja inimelud ning vähenenud keskkonnakahju. Nimetatud kolm on näiteks Rail Balticu megaprojekti tasuvusanalüüsis peamised tulupoole näitajad. Selline inimelule, tervisele või loodusväärtusele hinnasildi külgepanemine ning niiviisi nende ühte patta panemine turul kaubeldavate hüvistega võib esmapilgul kulmu kipra tõmmata.

Paraku tuleb arvestada, et kui tegemist on hindamatu väärtusega, siis kipub see just oma hindamatuse tõttu olema otsuse tegemisel pahatihti nullväärtusega. Konkreetselt inimelu osas on majandusteadlased varmad selgitama, et vaatluse all on statistilise elu väärtus, mis nähtub inimeste endi igapäevastest valikutest: näiteks on võimalik seda tuletada sellest, kui palju kõrgemat palka soovitakse saada ohtlikumate tööde puhul, kui palju ollakse valmis maksma turvalisust suurendavate seadmete eest jne.

Kui Ene-Margit Tiit lahkab artiklis „Riigi väärtuste matemaatika“ (Postimees 5. II 2020) põhjusi, miks ei olda „sageli nende majanduslikult põhjendatud otsustega aga rahul“, siis käsitleb ta õigupoolest finantsaspektist lähtuvaid otsuseid. Majandusliku tasuvusanalüüsi vaatenurk erineb kardinaalselt finantsilisest eelarve sissetulekuid ja väljaminekuid jälgivast ning viimaseid minimeerida püüdvast perspektiivist, vaadeldes reaalseid tulusid ja kulusid. Näiteks kui finantsanalüüsis on piletimüügist laekunu tulu, siis majandusanalüüsis on tegu lihtsalt inimestelt valitsusele tehtud ülekandega, mis tuluna arvesse ei lähe.

Turundusväliste hüviste nn varihindade leidmiseks ja maksevalmiduse väljaselgitamiseks on kahte tüüpi meetodeid. Esiteks on võimalik pruukida vaadeldavatele eelistustele tuginevaid meetodeid: inimesed väljendavad ise oma käitumisega turgudel eelistusi. Puhta õhu väärtuse võib tuletada kinnisvara hinnast: samasugune eluase puhtama välisõhuga piirkonnas on kallim kui saastunumas. Keskkonna kvaliteeti parandavate õigusaktide kasu saab hinnata preventiivsete kulutuste (nt puhastustööde vajaduse) vähenemise mahu abil.

Teiseks on võtta väidetud eelistuste meetodid, nagu tingliku väärtuse meetod ja sellega sarnane valiku eksperimentide meetod, mis baseeruvad küsitlustel. Väidetud eelistuste meetodite haare on laiem, kuna nood võimaldavad hinnata ka passiivset väärtust, mitte vaid kasutusväärtust. Näiteks ollakse meelsasti nõus tegema teatavaid majanduslikke kompromisse, et kaitsta kultuuri- ja loodusobjekte, mida ei ole kunagi külastatud ega plaanitagi väisata. Passiivne väärtus enamasti ei peegeldu turgudel tehtavates valikutes. Tingliku väärtuse meetod loob turundusvälisele hüvisele hüpoteetilise ehk tingliku turu ning peilib küsitluses maksimumsummat, mida ollakse valmis selle hüvise eest maksma. Hüpoteetilisuse tõttu võidakse maksevalmidust tegelikust suuremana näidata ehk aset võib leida väärtuse ülehindamine.

Tingliku väärtuse meetodisse suhtutakse vastakalt.¹ Apologeedid toonitavad, et ükski majandusliku analüüsi meetod ei ole perfektne, meetodid arenevad – parem midagi kui mitte midagi – ning hästi läbi mõeldud uuringud on kriitika suhtes üpris kuulikindlad. Küsitlusel ning küsitlusel on vahe. Usaldusväärset uuringut ei saa, kui küsitletavale pole antud hinnatavast hüvisest (nt kultuuri- või loodusressursile põhjustatava kahju ärahoidmisest) põhjalikult läbi mõeldud ja katsetatud kompaktset ülevaadet ning järgitud küsitluse (soovitavalt näost näkku intervjuu) parimat praktikat. Adekvaatsete vastuste saamiseks on ülioluline, et uuringu tulemusi poliitiliste otsuste tegemisel arvesse võetakse. Küsitletav peab mõistma, et tema valik mõjutab otsust ning et see kajastub omakorda maksukoormuses.

Intuitiivselt võib probleem, nt kliima soojenemine, ühele tunduda kulude mõttes väike, teisele jällegi suur ning vastavalt vaadatakse ka riigi sekkumisele erinevalt. Tulude ja kulude mõõtmine pakub konkreetsete arvudega selgemat sotti. Ka üsna ebakindlate hinnangute olemasolu on parem kui hinnangute puudumine. Sageli saab uuringutega leida peaaegu kindlad alam- ja ülemväärtused. Olukorras, kus sisuliselt on kasutusel nullväärtus, on raske midagi muutmata jätkata, kui saab välja käia, et selle asja väärtus on vähemalt x eurot.

Sunstein ülistab tasuvusanalüüsi kui vahendit õigemini küsimusi sõnastada (annab infot, mida peaks teadma) ja võrdleb seda võõrkeele kasutamisega. Uuringud teatavasti näitavad, et võõrkeeles antakse paremaid vastuseid kui emakeeles. Võõrkeele puhul toetutakse vähem intuitsioonile ja emotsioonidele ning mõeldakse asi rohkem läbi. Sellest johtuvalt vähenevad hinnangutes optimismi ja liigse eneseusalduse nihe jms.

Sunstein on ka üks neid nihkeid uuriva käitumisökonoomika klassikuid. Selle huviorbiidis on raamistamise mõju (samasisulised küsimused annavad eri sõnastuses erineva vastuse), kättesaadavuse heuristika (nt ülehinnatakse meedias palju käsitlemist leidvate sündmuste nagu autoavariide ja terroriaktide riski) jm. Tema Richard H. Thaleriga kahasse kirjutatud raamat „Nügimine. Viis toetada valikuid, mis viivad tervise, jõukuse ja õnneni“ on tõlgitud ka eesti keelde. Nügimine ehk otsustuskeskkonnaga manipuleerimine, näiteks tervislikumate toodete poes kättesaadavamatesse kohtadesse asetamine, on praktikaski palju resonantsi leidnud.

„Korraliku sotsiaalse tasuvusanalüüsi puudumise“ ja „turul mittekaubeldavate väärtuste puuduliku arvessevõtmise“ diagnoos tuleb panna üsna tihti. Mille muuga on siis näiteks tegu, kui kivisillutis ja vähe hooldust nõudvad haljastuselemendid vallutavad kohad, kus võiks pigem olla rohkem mentaalseid elamusi pakkuv liigirikas rohelus?² Metsamajanduslikke otsuseid langetades võiks olla nina all alati konkreetsete arvudega Exceli tabel, kus on näha, kas raiest saadav tulu katab ikka kõik kulud, sealhulgas kahju ehk selle raie tõttu saamata jäänud ökosüsteemi hüved.

Omaette ooper on siinkohal Ernst & Youngi tehtud Rail Balticu tasuvusanalüüs. Kuidagi ei saa päri olla seisukohaga, et uuritud on juba küll ja küll ning et täiuslikke uuringuid ihaledes ei saagi eales ühtegi projekti ellu viidud, pealegi on projekteerimine ja ehitus juba hoogsalt käima läinud. Teema tuleks ainuüksi juba selle tõttu uuesti avada, et analüüsi kriitikute sõnul olnuksid tulemused hoopis teistsugused, kui keskkonnasäästu arvutamisel oleks lähtutud tänapäeval kasutuses oleva autopargi saastemääradest. Üks Rail Balticu promoja on jonnakaid end pidevalt meelde tuletavaid kriitikuid võrrelnud rikkis grammofoniga, kuid projekti eestvedajad pole suutnud oma korras grammofoniga vastust eeltoodud etteheitele mängima panna. Peaaegu kõigist fundamentaalsetest küsimustest hiilitakse kõrvale. Toon siinkohal nende hulgast välja kolm.

Esiteks, mis on sedapuhku teisiti, et meil ei ole põhjust eeldada tavapärast optimismi nihet? Bent Flyvbjerg³ võtab kokku seniste raudteeprojektide tulemused: kulud on ületatud keskmiselt 40%, nõudluse puudujääk on olnud 34%. Meenutagem, et EY tasuvusanalüüsis on RB põhistsenaariumi tulude ja kulude suhe napp 1,19.

Teiseks: miks ei ole korraliku kalkulatsiooniga uuringuid, millist kaupa ja kui palju saab maanteelt raudteele kolida? Ikla piiripunkti läbivate veokite arv võib ju suur olla, aga on võimalik, et selles osas ei tasu üldse midagi või peaaegu midagi raudteele ümber tõsta. Otsides mingitki konkreetsemat kalkulatsiooni, leiab ainult kriitikute omi, kes on muu hulgas märkinud: „Tallinnast saab treilerveoki toimetada Kesk-Euroopasse ukselt uksele u 1500 euro eest. Raudteed maksimaalselt kasutades maksab sama vedu 2500–4000 eurot.“⁴

Kolmandaks: kas ei oleks Rail Balticu osas vaja laiema perspektiiviga uuringut, kus on parimaid meetodeid kasutades vaadeldud muu hulgas sedagi, kui suur on projekti kasu julgeoleku aspektist ning kas kogu taristu ehituse ja ülalpidamisega seotud keskkonnakahju on hõlmatud ja adekvaatselt hinnastatud?

Kahju tootvat projekti ei ole kunagi liiga hilja seisata, ka siis, kui avamislint on juba läbi lõigatud. Nähtud vaeva enam tagasi kuidagi ei saa, see on pöördumatu kulu. Seni tehtud kulutuste maht on jätkamise üle otsustamisel absoluutselt ebaoluline näitaja, seda arvesse võtta oleks irratsionaalne. Paraku kiputakse siiski päevast päeva kahjumit tootvate ja olukorra paranemise perspektiivita projektidega kõikmõeldavaid ettekäändeid kasutades jätkama, sest ei soovita tunnistada oma läbikukkumist, näidata oma ebajärjekindlust jms.

Projekt ei lähe iseenesest halvemaks, kui selle poolehoidjate arv kahaneb, või paremaks, kui selle toetajate arv tõuseb. Inimesed muidugi jälgivad oma otsuse langetamisel toetajate hulka. Viimast on aga juba kujundanud teiste seisukohtade jälgimine. Samuti ei mõjuta otseselt projekti sisulist headust see, kui palju õnnestub kummalgi poolel autoriteete nimetada, kui säravate kujunditega esseesid kirjutada, kui palju tuntud nägusid reklaamidesse meelitada jne.

Tasuvusanalüüs võib erinevate huvide võrdsemale esindatusele palju kaasa aidata. Tavaliselt ei organiseeruta kaitsmaks oma pisikest kasu, näiteks mõneminutist ajasäästu transpordis. Kui inimese seisukohalt on lobitegevuse kulu suurem kui oodatav kasu, siis on ratsionaalne strateegia jänest sõita ehk ise mitte panustada. Kitsaid kildkondi esindavatel huvirühmadel on seevastu mängus suured kaotused. Pole siis imestada, et ollakse hästi organiseeritud ja häälekad. Tillukesed kasud võivad kokkuvõetuna siiski kaugelt üles kaaluda huvirühma käputäie liikmete suured kaotused.

Tasuvusanalüüsi kohustuslikuks tegemine ei pruugi loomulikult veel suurt midagi anda. Huvirühmad võivad analüüsi kaaperdada, s.t teha selle endale sobival moel. Vasturohuks on siin paremate standardite kehtestamise kõrval ühiskonna tasuvusanalüüsi lugemise oskuse arendamine. Tuleb 100% nõustuda Allan Aksiimiga, kes on Sirbis kliimamuutuse üle mõtiskledes märkinud: „Üks moodsa maailma vähem arutatud hädasid on asjaolu, et me ei hinnasta õigesti“.⁵ Mitteturunduslike hüviste hinnastamise keerulisusega seoses viitan siinkohal Seneca kuulsale sententsile, et ei julgeta, sest asjad on keerulised, aga asjad on keerulised, sest ei julgeta.

1 Richard T. Carson, Contingent Valuation: A Practical Alternative when Prices Aren´t Available. – Journal of Economic Perspectives, 26 (4), Fall 2012, lk 27–42; Jerry Hausman, Contingent Valuation: From Dubious to Hopeless. Samas, lk 43–56.

2 Kadi Tuul, Märka ja hooli – ka linnaparkide rohelusest. – Sirp 6. XI 2020.

3 Bent Flyvbjerg, Introduction: The Iron Law of Megaproject Management. Rmt: Bent Flyvbjerg (toim), The Oxford Handbook of Megaproject Management. Oxford University Press, Oxford 2017.

4 Ain Kendra, Toomas Tiivel, Rail Balticu vead. – Postimees 22. VII 2020.

5 Allan Aksiim, Tuleviku hind. – Sirp 31. VII 2020.