Siseturu kaitsele pöördunud inflatsioonitõrje ja rohepööre

USA inflatsioonitõrje seadus on näide poliitikas kasutatavatest meetoditest, kus kaht valdkonda esile tuues võidakse taotleda mingit kolmandat eesmärki.

ALARI PURJU

Järgneva käsitluse teemaks on 2022. aasta augustis Ameerika Ühend­riikide Kongressi vastu võetud inflatsioonitõrje seadus (ingl Inflation Reduction Act, lühendatult IRA). Kõik kolm pealkirjas nimetatud probleemi on üliolulised. Samal ajal näivad need nõudvat valdkonnale iseloomulikke lahendusi. Inflatsioonitõrje peaks tegelema rahapakkumise ja kogunõudluse juhtimisega, rohepööre keskkonda saastavate tehnoloogiate asendamisega loodussõbralikega, siseturu kaitse meetmed on mitmesugused tariifsed ja mittetariifsed piirangud, millega riikidevahelisi kaubavoogusid suunatakse nii, et lastakse oma turule ühtede riikide tooteid ja tõrjutakse teisi.

Selles seaduses on kolm teemat omavahel aga kokku pandud. Taustaks on üleilmne jõukeskuste vaheline konkurents, Ameerika vaatevinklist eelkõige Hiinaga. Käsitlus sisaldab majandusvaldkonnale omaseid nn tehnilisi mõisteid, mida püüan eraldi selgitada. Teema on tähtis sellepärast, et see näib raamivat tulevaste suurte majandusjõudude omavahelisi suhteid. Tegu on ka näitega poliitikas kasutatavatest meetoditest, kus kaht valdkonda esile tuues võidakse taotleda mingit kolmandat eesmärki.

Rahvusvahelise kaubanduse taust

Iseseisvalt tegutsevad riigid võivad väliskaubandusmeetmega mõjutada välismaiste kaupade oma turule pääsemist, kehtestades näiteks tollimakse. Tollimaksud toimivad n-ö hinnalisana, mis teevad sellega maksustatud kaubad maksustamata kaupadest kallimaks, ja kui riik või selle ettevõtted toodavad samasugust kaupa ise, siis takistab tollimaks välismaise kauba müüki, kuna välismaine on maksu võrra kallim. Seda liiki maksude puhul tuleb arvestada, et kui seda teeb riik A riigi B suhtes, siis võib riik B riigi A kaupadele samasuguseid makse kehtestada.

Kui aga riigid A ja B toodavad erine­vaid kaupu, võib neil kasulik olla omavahel kokku leppida ja jätta tolli­maks rakendamata. Selleks võivad riigid A ja B sõlmida omavahel näiteks vabakaubanduslepingu. Samuti võivad riigid A ja B rakendada mingit liiki väliskaubanduspoliitikat riigi C suhtes, kes võib mingist vaatekohast olla ebasõbralik või kelle kaupu on vaja mingil muul põhjusel tõrjuda. Riigid A ja B võivad C suhtes rakendada iseseisvat väliskaubanduspoliitikat, näiteks nii, et A peab suhteid C-ga vajalikuks ja need kaks riiki sõlmivad omavahel vabakaubanduslepingu, B aga tõrjub C toodangut jätkuvalt. A ja B vaheline vabakaubandusleping jätab neile vabad käed kolmandate riikide suhtes rakendatava poliitika valikuks.

Kui A ja B aga tahavad luua ühist siseturgu, siis peavad nad ka kolmandate riikide suhtes kasutama ühist väliskaubanduspoliitikat, looma ühtse tollipiiriga tolliliidu. Euroopa Liit ongi kaupade ja teenuste vaba liikumisega tolliliit. (See pole alati nii olnud, Euroopa tolleaegse ühisturu kuus liikmeriiki kaotasid omavahelised tollipiirid alles 1968. aasta keskel, kümme aastat pärast Rooma lepingute jõustumist). USA majandusele on tähtis USA-Mehhiko-Kanada vabakaubandusleping, põhimõtteliselt pole kolme riigi vahel tollipiiri ja nende majandused on tugevalt liitunud. Näiteks läheb USAsse kolm neljandikku nii Kanada kui Mehhiko ekspordist.

USA ja Euroopa Liit pidasid vabakaubanduslepingu sõlmimiseks läbirääkimisi aastatel 2013–2016, aga ei jõudnud lepinguni. 2021. aasta juunis loodi Euroopa Liidu – USA kaubandus- ja tehnoloogianõukogu, mis on praegu üheks peamiseks foorumiks üleilmsete kaubanduse, majanduse ja tehnoloogia valdkonda kuuluvate küsimuste arutamisel, kus eesmärgiks peaks olema demokraatlikke väärtusi edendavate riikide transatlantiliste kaubandus- ja majandussuhete süvendamine. Tulemusteks, milleni nendel arutlustel on jõutud, on näiteks kokkulepe pool­juhtide tarne­ahelate korrastamise, turuväliste kaubandustehingute vältimise ning ühtsustatud arusaama rakendamise kohta üleilmsete tehnoloogiaettevõtete reguleerimises, eeldusel, et osapooled jätavad teisele õiguse rakendada iseseisvalt sellele omaseid regulatsioone. Siin on vaja lisada, et vabakaubanduslepingu puudumisest hoolimata rakendavad Euroopa Liit ja USA omavahelises kaubanduses muu maailmaga võrreldes madalamaid tollimaksumäärasid, mis keskmiselt jäävad alla 3%. Vabakaubanduslepinguni jõudmist on takistanud piiratud hulk vaidlusküsimusi, näiteks geneetiliselt muundatud toiduainete vaba pääs ELi turule.

Rohepööre ja toetused

2022. aasta augustis Ameerika Kongressis vastuvõetud inflatsioonitõrje seadus (IRA) sisaldab kolme liiki meetmeid: maksureform, tervishoiureform ja energia ning kliimapoliitikat toetavad subsiidiumid. Tekib küsimus, miks seda nimetatakse inflatsioonitõrje seaduseks. Teatavasti peetakse majandusteoorias otsest sekkumist hinnakujundusse (näiteks hindade külmutamist teatud ajaks või üldiselt riigi määratud hindu) ebatõhusaks, kuna see kahjustab hinnasüsteemi kui üldise ressursipaigutust suunava mehhanismi toimimist. Inflatsiooni üritatakse piirata kaudsete meetmetega, nt rahapakkumise või kogunõudluse piiramisega, mis samal ajal jätavad alles majandusagentide iseseisvate majandusotsuste võimalused. IRA nimetust õigustab see, et seaduses kavandatud uute kulutustega väärtuses 499 miljardit USA dollarit kümneks aastaks (millest 391 miljardit dollarit läheb energia- ja kliimapoliitika meetmetele ning 108 miljardit tervishoiule) loodetakse tagasi saada 457 miljardit dollarit maksutulu ning 281 miljardit dollarit hoida kokku tervishoius.¹ Inflatsiooni peaks seejuures tõkestama kogunõudlust piirav maksude tõus ja tervishoiukulutuste vähenemine. Jättes kõrvale nende arvude omavahelise haakumise keskendume peamisele rahvusvaheliseks kujunenud vaidlusteemale, milleks on energia- ja kliimapoliitikat toetavad subsiidiumid.

Peaaegu kõik IRA teemal sõnavõtjad tunnustavad, et tegemist on tähelepanuväärse USA kliimapoliitika saavutusega, eriti arvestades, et niisugused seadused sünnivad sisepoliitiliste vaidluste tulemusena, kus kokku tuleb viia sisult vajalik ja poliitiliselt võimalik. Ka pole USA subsiidiumid suuremad kui Euroopa Liidus samal otstarbel rakendatavad subsiidiumid, Brüsseli mõttekoja Bruegel hinnangul on USAs kavandatavad subsiidiumid ligikaudu 200 miljardit dollarit, EL on aastateks 2022–2031 kavandanud samal otstarbel 800 miljardit eurot.² Vaidluste teemaks on seaduses sõnastatud kohaliku sisu nõue.

Vahemärkusena olgu öeldud, et peale tollimaksude kasutatakse impordi piiramiseks nn päritolureegleid (rules of origin), mis ütlevad, et loo alguses toodud tinglike riikide näites ütleb riik B riigile A, et selle ettevõtted võivad vabakaubanduslepingu alusel eksportida riiki B ainult neid kaupu, mille puhul on tõendatud, et need kaubad on valmistatud riigis B, aga mitte re-eksporditud ebasõbralikust riigist C. Tavaliselt ei rakendata päriolureeglit täienisti, see tähendab, et valmistamisel ei nõuta 100% kohalikku sisu. Näiteks kui Eesti ei olnud veel 1990. aastate teisel poolel ELi liige ja suhteid ELiga reguleeris vabakaubandusleping, siis kehtis Eesti tekstiilikaupade ekspordile ELi turule 50% kohaliku sisu nõue, kusjuures see rakendus Balti riikidele kumulatiivselt (näiteks võis Eestist ELi eksporditud tekstiilitoodete puhul 10% toote väärtusest olla loodud siin ja 40% Lätis ning puuvill 50% ulatuses toote väärtusest võis olla imporditud Eestisse või Lätisse kolmandatest riikidest).

Mittetariifsed piirangud, nt pärit­olu­reeglid, dumpinguvastased abinõud, tehnilised standardid on turgude sulgemisel sageli mõjusamad vahendid kui tollimaksud või koguselised piirangud. Üleilmseid kaubandussuhteid reguleeriva Maailma Kaubandusorganisatsioon (WTO) üheks ülesandeks on olnud vahekohtuniku roll eelkõige mitte­tariifsete piirangute alastes kaubandusvaidlustes ning nendesse on suhtutud kahtlustega, sest põhjendamatu eelise kõrvaldamise asemel kasutatakse neid sageli ebasoovitavate konkurentide kõrvaldamiseks.

USA IRA kohaliku sisu nõue läheb aga veelgi kaugemale rahvusvahelises kaubanduses kasutatavast päritolureegli nõudest ja on vastuolus WTO reeglitega. Olukorra paradoks on selles, et USA-l oli juhtiv osa varasema kaubanduse ja tariifide kokkuleppe (GATT) ja seda 1990. aastal asendanud WTO loomisel ja selle kaudu üritati maailmakaubanduses luua ühtseid reegleid. IRA puhul kohtleb USA Mehhikot ja Kanadat vabakaubanduslepingu olemasolu tõttu kui riike, kelle toodangut käsitletakse kohaliku sisu nõudele vastavana, EL jääb aga sellest väljapoole, kuna vabakaubanduslepingut ei ole. Tuleb lisada, et ELi keskkonnasubsiidiumide kasutamisel pole kohaliku sisu nõuet.

USA ja Euroopa Liidu vahel on sel teemal ligi aasta läbirääkimisi peetud. Küsimus ELi poolt vaadates on, mida sellises olukorras ette võtta. Kõige lihtsam vastus on vabakaubanduslepingu sõlmimine, aga see võtab aega. Bruegeli mõttekoda on sel teemal koostanud analüüsi koos soovitustega, mida teha ja mida mitte. Soovitatakse ühisel turul kasutatavaid puhtaid tehnoloogiaid toetavaid meetmeid, neid soodustavaid riigihankeid, turudisainiga elektri hinna mõistlikes piirides hoidmist, tööjõukoolitust uute tehnoloogiatega toimetulekuks, suurte üle-euroopaliste projektide rahastamiseks Euroopa finantssüsteemi integreerimist. Samuti soovitatakse mitte lõdvendada riigiabi reegleid, sest nagu näitas koroona­kogemus, viib see ühtse turu lõhestamisele. Euroopas ei soovitata rakendada samasugust kohaliku sisu nõuet nagu Ameerikas, sest see võib küll anda teatud lühiajalist kasu, aga pikas perspektiivis aeglustab kliimameetmete rakendamist ning kahjustab ELi mainet riikidevahelisele koostööle pühendunud poliitilise ja majandusjõuna.

Miks nii juhtus?

IRA tagapõhjal on USA ja Hiina vastuolud ning taotlus tõrjuda Hiina välja Põhja-Ameerika turult. Tabel näitab riikide osatähtsust Ameerika Ühendriikide elektroonikatoodete ja -komponentide impordis.³ Selle tabeli põhjal saab öelda, et kindlasti on USA impordis liiga suur osa Hiinal. Selle teadmisega kehtestati president Trumpi ajal Hiinale karistavad imporditollid ja sama poliitika on jätkunud president Bideni ajal.

Samal ajal on IRA põhjustanud laialdase arutelu ka USAs. Kuigi ei kahelda selles, et Hiina poliitika kujutab ohtu selle riigi naabritele ja USA-le, pole selge, millises ulatuses peaks see majanduslik ja tehnoloogiline lahknemine (decoupling) aset leidma. Nii väidab USA Petersoni rahvusvahelise majanduse instituudi president Adam Posen, et Ameerika poliitikakujundajad peavad vastuse leidma kahele keerulisele küsimusele: millised majandussuhted toidavad Hiina sõjalist agressiivsust?; millised majanduslikud vahendid on tõhusad Hiina poolt Ameerika Ühendriikide julgeolekule avalduvate mõjude kõrvaldamisel? Ta väidab, et Ameerika Hiinast lahti haakimisega kaasnevad kulud, näiteks pole äriettevõtete kaudu enam juurdepääsu Hiina tehnoloogiale, millest oleks kasu ka sõjalisel otstarbel.⁵

Kriitilised ollakse ka töökohtade sidumisega konkreetsete asukohtadega Ameerikas, regionaalpoliitikaga. Kui uude asukohta luuakse töökohti ja seal ei ole vaba kõlblikku tööjõudu, siis saab projekti käivitada vaid vajalike oskustega tööjõu üle meelitamisega teistelt tööandjatelt, aga see ei loo lisandväärtust. Välja arvatud juhul, kui loodud ettevõttes asuvad tööle migrandid teistest riikidest. Kaubandustülis on sõna võtnud ka hiinlased. Hiina majandusteadlane Zhao Yongsheng väidab, et kui üleilmne kaubanduskonflikt on ameeriklaste poolt esile kutsutud, siis peaks Euroopa ühendama jõud Hiinaga.⁶ Euroopas on olukord samuti saanud erinevat vastukaja, Prantsusmaa president Macron on olnud üks kõige häälekamaid ELi vastu­sanktsioonide nõudjaid.⁷

Millised on USA turust huvitatud ettevõtete võimalused oma huvide kaitsmisel? Tollipiirist liiguvad üle või jäävad selle taha pidama kaubad ja teenused, aga kui välisinvesteeringuga luua tütarettevõte tollipiiri taha, siis käsitletakse seda ettevõtet välismaistest omanikest hoolimata kui kohalikku, antud juhul kui Ameerika ettevõtet, ja sellele kehtivad kohalikele tootjatele kehtestatud reeglid ning toodangule ei rakendata tollimakse ega muid väliskaubanduse piiranguid. Nii Euroopa elektroonikaettevõtted kui ka Saksamaa ja Rootsi autotootjad on sellest ammu aru saanud ja ehitanud tehased USAsse. Saksamaa ja Rootsi otseste välisinvesteeringute sihtmaana on USA esikohal, vastavalt 33% ja 24%-ga nende riikide kõigist otsestest välisinvesteeringutest teistesse riikidesse. Saksamaa on välisinvesteeringute varu mahult USAs Jaapani, Hollandi, Ühendkuningriigi ja Kanada järel 403 miljardi dollariga maailma viies majandus, Rootsi otsesed välisinvesteeringud Ameerikasse olid 71 miljardit dollarit, mis on näiteks kõigis Balti riikides kokku tehtud Rootsi välisinvesteeringutest suurusjärgu võrra suurem arv (Hiina välisinvesteeringud Ameerika Ühendriikidesse olid 2021. aasta lõpuks ligikaudu 38 miljardit dollarit, Rootsi välisinvesteeringud on neist ligi kaks korda suuremad).⁸ Kui ELi ja Ameerika Ühendriikide kaubandusvaidlus kiiret lahendust ei leia, on see argumendiks Euroopa riikidest pärit ettevõtete kasvavatele investeeringutele Ameerika Ühendriikides.

Riik, selle osa Ameerika Ühendriikide impordis	Elektroonikakaubad (SITC 751+752 +761+762+763+775)		Elektri- ja elektroonikakaupade osad ja komponendid (SITC 759+764+ 772+775)
	Miljardit dollarit	%	Miljardit dollarit	%
Ameerika Ühendriikide import kokku	194,1	100,0	280,3	100,0
Hiina	92,1 (1)	47,4	87,9 (1)	31,4
Mehhiko	49,7 (2)	25,6	25,9 (5)	9,2
Tai	12,2 (3)	6,3	8,2 (8)	2,9
Taiwan	11,3 (4)	5,8	26,2 (4)	9,3
Vietnam	6,6 (5)	3,4	31,1 (3)	11,1
Korea Vabariik	4,5 (6)	2,3	20,4 (6)	7,3
Jaapan	2,5 (7)	1,3	10,6 (7)	3,8
Malaisia	2,4 (8)	1,2	31,9 (2)	11,4
Filipiinid	2,0 (9)	1,0	5,0 (9)	1,8
Saksamaa	1,7 (10)	0,9	4,1 (10)	1,5

Tabel. Elektroonikakaupade ja -osade ning komponentide väärtus ning osakaal Ameerika Ühendriikide impordis riikide kaupa 2021. a.⁴     Allikas: UNCTAD, Foreign trade of goods

Kas kaubandusvaidlus puudutab Eestit?

Eesti väliskaubandust üksikasjalikumalt hinnates näeme, et Eesti elektroonikakomponentide ekspordi väärtus USAsse on üle ühe miljardi dollari ja see on peaaegu sama suur kui näiteks kogu Prantsusmaa vastava tooterühma eksport sinna. Eespool lisatud tabelis kuulub see toodang kolmandas veerus esitatud toodete rühma ja moodustab ca 0,3% USA kogu vastava tooterühma impordist, kuigi Eesti siiski kümne suurema importija hulka ei mahu. Eesti on väliskaubanduse vaates tooterühmas kõva tegija. Peaaegu kogu see elektroonikakomponentide toodang kuulub aga ühele suurele rahvusvahelisele Rootsi ettevõttele, kelle toodang annab ligi 10% Eesti ekspordist, 7-8% impordist ja 0,1% Eesti SKTst. Komponendid on Eestisse põhiliselt imporditud Hiinast. Eesti äsjastel valimistel oli ühe partei (on Eestis selline partei!) lubaduseks tuua Eestisse rahvusvaheliste ettevõtete peakorterid. Lahke nõuanne on helistada või saata email Stockholmi selle firma peakorterisse ja küsida, miks nad seda juba teinud ei ole. Kui rahvusvahelisel ettevõttel kujuneb tehase pidamine Eestis välismajanduslikel põhjustel kalliks või tülikaks, siis kolitakse see soodsa režiimiga riiki ja turule lähemale, mitte ei liigutata siia peakorterit. Oma mõju on kindlasti Venemaa naabrusest tuleneval riskil, mille suhtes kapital kipub tundlik olema. Kuidas seda küll olematuks rääkida või pidada?

Hiljutise aprillikuise Hiina külastuse ajal rääkisid Prantsusmaa president Emmanuel Macron ja Euroopa Komisjoni president Ursula von der Leyen Hiina presidendi Xi-ga arvatavasti palju Venemaa kallaletungist Ukrainale, aga Macron tuli Hiinast tagasi ka Airbusi lennukite müügilepinguga Hiinale. Pole selge, mis Ameerika-Euroopa kaubandusvaidlusest edasi saab. Ka poliitiliselt sõbralikel riikidel võib olla kaubanduslikke eriarvamusi, mida lahendatakse kaubanduskohtus. Maailma kaubandusorganisatsioon on aga viimase kümnendi jooksul olnud üsna hambutu, vaevalt see kaubandusvaidlus organisatsiooni tugevdab.

1 David Keimann, Niclas Poitiers, André Sapir, Simone Tagliapietra, Nicolas Véron, Reinhilde Veugelers and Jeromin Zettelmeyer. 2023. How Europe Should Answer the US Inflation Reduction Act, Policy Contribution, No. 4, Bruegel.

2 Op.cit.

3 UNCTAD. International trade structure. 2023.

4 SITC, The Standard International Trade Classification on ÜRO poolt väliskaubanduses kasutatav kaupade ja teenuste klassifitseerimise süsteem.

5 Adam Posen, America’s zero-sum economics doesn’t add up, Foreign Policy, March 2023

6 Zhao Yongsheng, If a global trade war is provoked by US, Europe should join forces with China“, Global Times, No. 1,.

7 Max Bergmann, Frederico Steinberg, How to avoid a transatlantic trade war over climate? Center for Strategic and International Studies (CSIS), Washington, December.

8 Vt. US Bureau of Economic Analysis, 2023.