Tants põhiseaduskohtu ümber

USA ülemkohtu 1803. aasta lahend, et lihtseaduse ja põhiseaduse vastuolu korral tuleb kohaldada põhiseadust on omandanud krestomaatilise maine.

PRIIT PIKAMÄE

Aeg-ajalt lahvatab avalikkuses vaidlus, mis erutab ilmselt vaid väikest osa ühiskonnast, kuid pakub see-eest ohtralt diskussioonimõnu vähestele asjasse pühendatutele. Vaidlus käib selle ümber, kas Eestis tuleks põhiseaduslikkuse järele­valve riigikohtust eraldada, luua selleks eraldi põhiseaduskohus. On neid, kes peavad uut kohut hädavajalikuks, ning neidki, kelle arvates on selline uuendus täiesti tarbetu. Mõnikord näib diskussiooni pooltel pind sootuks jalge alt kaduvat, kui küsimus eraldi põhiseadus­kohtu vajadusest asendatakse sujuvalt küsimusega konstitutsioonikohtu vajadusest Eestis üldse, unustades, et 1992. aasta põhiseaduse kohaselt on riigikohus ühtlasi ka põhiseaduskohus.¹ Niisiis on viimane küsimuseasetus sootuks ainetu. Võime küll arutleda selle üle, kas Eesti vajab riigi­kohtust lahutatud põhiseaduskohut, kuid mitte konstitutsioonikohtu enda vajalikkuse üle. Nagu läänelikus demokraatias valdavalt tavaks, on ka Eestis konstitutsioonilise järelevalvega tegelev kohus riigikohtu näol täiesti olemas.

Vaagimaks eraldi põhiseaduskohtu otstarbekust, tuleb vähemalt lühidalt selgitada põhiseaduslikkuse järelevalve olemust ja seda, milliseid ülesandeid täidavad põhiseaduskohtud. Nimelt on põhiseaduslikkuse järelevalve märksa vanem nähtus kui eraldi põhiseaduskohtud. Traditsiooniliselt peetakse üheks esimeseks põhiseaduslikkuse järelevalve otsuseks Ameerika Ühendriikide ülemkohtu 1803. aasta lahendit Marbury vs. Madisoni asjas, milles kohus leidis, et lihtseaduse ja põhiseaduse vastuolu korral tuleb kohtul seadus kõrvale jätta ja kohaldada põhiseadust. Lahenduskäik oli omas ajas sedavõrd revolutsiooniline, et kõnealune lahend on õigusteaduses omandanud krestomaatilise maine.

Asi puudutas president J. Adamsi (ametis 1797–1801) mandaadi viimastel tundidel ametisse nimetatud rahukohtunikke, sealhulgas W. Marburyt, kellele lahkuv administratsioon ei jõudnud enam teenistusse määramise kirja üle anda. Kuna uus valitud president T. Jefferson (ametis 1801–1809) nägi eelmise presidentuuri lõpu kiires kohtunike nimetamistes pigem maailmavaateliste kui õigusemõistmise huvide silmaspidamist, siis kujundas ta seisukoha, et kohtunikumatrikli väljastamata jätmine võrdub ametisse nimetamise tühisusega. Seetõttu keeldus uus riigisekretär W. Marbury palutud määramiskirja väljastamisest. W. Marbury algatatud kohtuasjas toonase riigisekretäri J. Madisoni vastu otsustas ülemkohus lõpuks, et kuigi W. Marbury kohtunikuks nimetamine iseenesest kehtib, ei saa kohus uut administratsiooni siiski määramiskirja andma sundida, kuna kõnealune seadus ise on põhiseadusvastane.² Sellega oli pretsedent loodud ning seaduste põhiseaduslikkuse järelevalve oma tänapäevasel kujul põhijoontes sündinud.

Euroopas astus analoogilise sammu esimesena Norra ülemkohus, kui ­ 1866. aastal leiti Wedel Jarlsbergi asjas sarnaselt Ameerika kolleegidega, et põhiseaduse ja seaduse vastuolu korral tuleb seadusesättel taanduda. Mõlema kohtu järelduste rabav sarnasus (arusaam, mille kohaselt tuleb kohtul seaduse ja põhiseaduse normi vastuolu korral anda eelistus õiguslikus hierarhias kõrgemal seisvale põhiseaduse sättele, jättes seaduse üksikus asjas vajaduse korral kohaldamata) on kirjanduses andnud alust ka spekulatsioonideks, justkui oleksid toonased Norra kohtunikud Ameerika kolleegide eeskujust juhindunud.³ Igatahes oli nende lahenditega avatud tee seaduste põhiseaduspärasuse kontrolliks.

Parlament peab arvestama põhiseadusega

Sellega kriipsutati alla, et kuigi parlament on rahva kõrgeim esindusorgan ja oma otsustes suveräänne, peab ka tema arvestama oma tegevuses põhiseaduse kui riigi toimimise alusaktiga. Isegi parlament ei saa rahva mandaadile viidates teha, mis pähe tuleb, vaid üksnes seda, milleks ta on põhiseaduse kohaselt volitatud. Seega lasub kohtul alati üksikut asja lahendades ka kohustus kontrollida, kas rakendatav seadus või muu õigusakt on põhiseadusega kooskõlas. Sündinud kohtute tavapärase õigusemõistmise käigus, on põhiseaduslikkuse järelevalve aluseks niisiis igale veidigi juurat õppinule elementaarne konstruktsioon õiguskorra püramiidikujulisest ülesehitusest ja põhiseadusest kui selle tipust, millega peab kooskõlas olema kõik ülejäänu. Mõistagi eeldab see lähenemine minimaalselt riigielu põhiküsimuste korraldamist põhiseadusega ja selles vähemalt kolme riigivõimu lahutatuse printsiibi tunnustamist, mistõttu pole ilmselt juhuslik põhiseaduskontrollini jõudmine nimelt Ameerika Ühendriikides ja Norras kui riikides, kus kehtivad ühed vanimad praeguseni jõus kirjutatud põhiseadused (vastavalt 1787 ja 1814).

Muust kohtusüsteemist lahutatud konstitutsioonikohtute loomine sai Euroopas alguse pärast Esimest maailmasõda. Selle aluseks oli mõttekäik, et kuigi põhiseaduslikkuse kohtulik järelevalve on hädavajalik, siis ei saa seda usaldada kõikidele kohtutele, vaid see tuleb koondada ühte spetsialiseeritud kohtusse. Traditsiooniliselt peetakse üheks vanimaks eraldiseisvaks konstitutsioonikohtuks Austria 1920. aastal vastu võetud ja põhijoontes seniajani kehtiva põhiseaduse alusel asutatud konstitutsioonikohut. Suurt rolli eraldi põhiseaduskohtute sünnis nähakse austria õigusteadlasel H. Kelsenil (1881–1973) ja tema põhiseaduslikkuse järelevalve teoorial. Möödunud sajand jääbki tähistama põhiseaduskohtute loomise võidukäiku. Totalitarismist vabanemine tõi endaga üldjuhul kaasa ka põhiseaduslikkuse järelevalve juurutamise.

Euroopa Nõukogu juures tegutseva Veneetsia komisjoni initsiatiivil loodud maailma konstitutsioonikohtute konverents ühendab juba 111 riigi kõrgemat kohut, kelle ülesandeks on põhiseaduslikkuse järelevalve.⁴ Avaliku võimu põhiseaduspärasuse kontrollimisest on kujunenud instituut, milleta tänapäeval õigusriiki enam ette ei kujutata. Kuigi põhiseaduskohus iseenesest ei garanteeri alati, et tegu on õigusriigiga (see sõltub lõppastmes paljudest teguritest, nagu kohtu institutsionaalne sõltumatus, selle komplekteerimise alused, kohtunike otsustamisjulgus jms), on selle puudumine riigis (nt Hiinas) siiski enam kui märgilise tähendusega. Aja jooksul on põhiseaduslikkuse järelevalve ülesanded järjest mitmekesistunud, riigiti on lisandunud veel ka riigiorganite omavaheliste vaidluste lahendamine, valimiskaebuste läbivaatamine, erakondade valimiskampaaniate rahastamise kontrollimine jne. Kuigi pädevuse ulatus võib erineda, on põhiseaduskohtute kätte usaldatud küsimused kokkuvõttes taandatavad põhiseaduse ülimuslikkuse kindlustamisele.

Ainuvaldavat mudelit ei ole

Siiski ei ole välja kujunenud ainuvalitsevat institutsionaalset mudelit. Juba ainuüksi Euroopas avaneb äärmiselt kirju pilt. Ühelt poolt riigid, kus põhiseaduskohtu ülesanne on usaldatud kohtusüsteemi kõrgemale kohtule, mistõttu eraldiseisvat konstitutsiooni­kohut ei ole. Nende riikide hulka kuuluvad näiteks Skandinaavia ja mitmed common law riigid, aga samuti näiteks Šveits ja Eesti. Teisest küljest on Euroopas ka palju riike, kus põhiseaduslikkuse järelevalve on antud muust kohtusüsteemist eraldatud konstitutsioonikohtu kätte. Selliste riikide loetelu on pikk, mistõttu nimetagem siinkohal näidetena vaid Austriat, Saksamaad, Prantsusmaad ning meie lähinaabreid Lätit ja Leedut. Tihtipeale iseloomustab nende riikide kohtusüsteemi kõrgemate kohtute paljusus ehk peale kõrgema üldkohtu tuntakse veel eraldi kõrgemat halduskohut ning mõnel pool veel muidki kohtusüsteemi eriharusid lõpetavaid kõrgemaid kohtuid, nii nagu see on näiteks Saksamaal. Peale nimetatud kahe mudeli on konstitutsioonikohtuid aga korraldatud veel muudelgi vahepealsetel viisidel. Nii näiteks moodustub Luksemburgi põhiseaduskohus kõrgema üldkohtu ja kõrgema halduskohtu kohtunikest.

Võrdlus teiste riikidega näitab seega ühemõtteliselt, et eestimaises asjade korralduses, kus kõrgeim kohus täidab ka põhiseaduskohtu rolli, pole midagi eriskummalist. Olen veendunud, et 1992. aasta põhiseaduses sellise lahenduse kasuks otsustades tehti arukas valik ning selle lammutamiseks pole mingit põhjust. Kas või juba sel põhjusel, et kõik ühes mudel hoiab ära mitme kõrgema kohtu vahel paratamatult tekkivad pädevusvaidlused ja hõõrumised. Samuti peaksime Eesti väiksust silmas pidades pigem mõtlema riigiaparaadi optimeerimisele, mitte suurendamisele. Märkimisväärselt palju on pikaajalise kogemusega riike, kus põhiseaduskohtu funktsioon on ühendatud riigi kõrgema kohtuga. See ei räägi samuti selle argumendi kasuks, justkui oleks konstitutsionalism ühitamatu õigusemõistmisega muudes asjades, eeldades vältimatult eriettevalmistusega konstitutsioonikohtu kohtunikke. Igal juhul on see küsimus lahendatav ka sel teel, et kõrgemasse kohtusse kaasatakse rohkem riigiõiguse spetsialiste. Lõppastmes tuleb aga arvestada, et eraldi põhiseaduskohtu loomise üle otsustamine pole mingi pelk õigustehniline nüanss, vaid väga põhimõtteline riigikorralduslik probleem, millega kaasneks paratamatult meie seniste põhiseaduslike institutsioonide kaardi põhimõtteline muutus, sealhulgas praeguse õiguskantsleri rolli taandamine kitsalt õigusvahemehe ülesannete täitjaks.

Kohtusüsteemi kõrgemate kohtute ümberkorraldamise arutelud ei ole võõrad ka teistele riikidele. Kui meil ilmub aeg-ajalt mõni arvamusavaldus eraldi põhiseaduskohtu loomise kasuks, siis näiteks Lätis ja Leedus lahvatab sama järjekindlusega debatt põhiseaduskohtu sealsete kõrgemate kohtutega ühendamise teemal. Seejuures viidatakse nimelt Eesti eeskujule – ja see ei tohiks üllatada. Üldisemalt näibki praegusi diskussioone kõrgemate kohtute üle iseloomustavat uute kohtute juurdeloomise asemel pigem nende unifitseerimise püüd. Nii näiteks vedas Soome ülemkohtu eelmine esimees P. Koskelo aktiivselt nende ülemkohtu ja kõrgema halduskohtu ühendamise kava, mis jäi lõpuks küll ellu viimata, kuid näitab siiski teatud suundumust. Vastupidiseid trende – ühe kõrgema kohtu lahutamist mitmeks – seevastu märgata ei ole.

Põhiseaduskohtu puudumine pole probleem

Kokkuvõttes on raske näha probleemi Eestis eraldiseisva põhiseaduskohtu puudumises. Samal ajal on kindlasti põhjendamatu ka eraldi põhiseaduskohtumudeli demoniseerimine väidetega, nagu kaasneks selle lahendusega põhiseaduslikkuse järelevalve politiseerimine, demokraatia põhimõtte jäme eiramine vms.

Öelda, nagu oleks Saksamaa eraldi konstitutsioonikohtus tehtav põhiseaduslikkuse järelevalve kuidagi poliitilisem oma Eesti analoogist, on pehmelt öeldes absurdne. Tihti jääbki eraldi põhiseaduskohtu vastaste argumente vaadates mulje, et selle näol oleks justkui tegemist kolliga, millega asjasse pühendamatuid hirmutada. Seejuures unustatakse täiesti, et mis tahes kujul on konstitutsioonikohtu roll alati üksikisiku kaitse riikliku omavoli eest.

Kuigi meie kohtusüsteemis puudub vajadus ühe uue figuuri järele, ei tähenda see siiski, nagu ei võiks praeguse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse üle laiemalt arutleda. Sellised küsimused nagu põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamiseks õigustatud isikute ringi laiendamine, põhiseaduslikkuse küsimuste lahendamiseks moodustatud kohtukoosseisu avamine ka kohtusüsteemi-välistele isikutele (nii nagu see oli ette nähtud 1991. aasta kohtute seaduse ja 1993. aasta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduste algversioonides) on vaid mõned nendest, mille üle võiks laiemalt aru pidada.

Eraldi analüüsi vajab üksikisiku roll järelevalvemenetluse algatamisel. Miks on nii, et kellegi subjektiivse õiguse rikkumise korral on igaüks ise õigustatud vahetult kohtusse pöörduma, aga põhiseaduslikkuse küsimuse tõstatamine eeldab meie praeguses süsteemis alati kellegi teise (kohtunik, õiguskantsler) vahendamist? Teatud õigusvaldkondades oleme seetõttu olukorras, kus põhiseadusliku õiguskaitsevahendi saamiseks peab inimene esmalt seadust rikkuma, mis on enam kui küsitavas kooskõlas õiguskaitse üldpõhimõtetega. Seega, olgugi et kehtivas põhiseaduslikkuse järelevalve korralduses on paljugi arutamisväärset, ei ole eraldi põhiseadus­kohus selles nimekirjas olulisim.

1 Vt koos edasiste allikaviidetega nt R. Maruste, Kaubamaja on kaubamaja ja laev on laev. – PM 13. IX 2017.

2 Kõnealune lahend tuuakse erialakirjanduses esile tihti ka suurepärase argumenteerimiskäigu näitena, kus ühelt poolt antakse küll kaebajale õigus, kuid teiselt poolt välditakse võimalikku põhiseaduslikku kriisi, mis võinuks kergesti tekkida, kui uus administratsioon oleks kohtu otsusele vaatamata siiski keeldunud matrikli väljastamisest.

3 E. Smith, La Constitution, droit positif depuis deux siècles. – RFDC 2016, nr 106, lk 463.

4 http://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2457.