Väärt teooria raha olemusest ja fiskaalsetest müütidest

Eelarve tasakaalu argument võetakse üldjuhul välja vaid sotsiaalsfääri, hariduse jms kulutuste puhul, mitte siis, kui on vaja panku abistada või kärpida rikaste maksukoormust.

RAIVO SOOSAAR

Modernne rahandusteooria (modern monetary theory, MMT) on järjest enam tuntust koguv alternatiivne käsitlus¹, mis selgitab peavoolust asjatundlikumalt ning hästi arusaadavalt raha olemust ja fiskaalseid (ehk eelarvelisi) võimalusi, mida omab rahaliselt iseseisev riik. Kõige olulisem MMT pooldajate seisukoht² on, et kui riik on valuuta välja­andja (vastandiks valuuta kasutaja), siis ta ei saa mitte kunagi oma valuutast tühjaks joosta ja maksejõuetuks muutuda, s.t pankrotti minna.

Seepärast ei saa ka valitsuse eelarvet võrrelda majapidamise või firma eelarvega. Need on valuuta kasutajad, kes peavad kulutuste tegemiseks eelnevalt valuutat hankima tulu teenimise, laenamise või vara müügiga. Oma valuutat emiteeriv valitsus saab kulutada valuutat, mida ta pole endale varuks muretsenud. Selline valitsus saab alati osta kõike, mida selles valuutas müüa pakutakse ning saab alati palgata kõik töötada soovivad töötud. See tähendab, et töötus ei ole majanduslik paratamatus, vaid poliitiline valik.

Makse pole valitsusel vaja kulutuste tegemiseks, kuid maksud on tarvilikud erasektori ostujõu vähendamiseks, et valitsuse kulutused ei tekitaks majanduses inflatsiooni. Samuti selleks, et tulusid ümber jaotada ning majandusagente väliskulusid (nt keskkonnasaastet) ja sisekulusid (endale oma lühinägelikkuse tõttu tekitavaid kahjusid) arvesse võtma panna. Raha on riigi loodud. Raha loovad valitsuse kulutused.

Finantsilisi piiranguid valitsusel ei ole, küll aga on reaalsed piirangud. Kulutuste tegemisel tuleb arvestada inflatsiooniohuga, mõjuga valuuta vahetuskursile, ressursside (tööjõu, tehnoloogia, teadmiste, logistika) kättesaadavusega, alternatiivkuluga (kui palju erasektorist ära tõmmatavad ressursid võiksid seal kasu anda), keskkonnaga. Loeb keskkond: kui valitsus suurendab kulutusi ressursside kõrge hõivatuse tingimustes, toob see kaasa inflatsiooni; kui majanduses on n-ö lõtku, siis mitte. Eelarve tasakaalu argument võetakse üldjuhul paraku välja vaid sotsiaalsfääri, hariduse jms kulutuste puhul, ent kui on vaja panku abistada, kärpida rikaste maksukoormust või rajada endale monumendiks sotsiaal-majandusliku tasuvuse seisukohalt väga kaheldavat taristuobjekti, siis tasakaalus eelarve tähtsusest ei räägita.

Stephanie Kelton rõhutab oma suurepärases menukis „Defitsiidimüüt“³, et riigivõlg ja eelarvepuudujääk võivad olla kui suured tahes, peaasi et nad ei põhjustaks inflatsiooni. Eelarvedefitsiit ei näita ülekulutamist, seda näitab inflatsioon. Keltoni arvates peaksime muretsema hoopis heade töökohtade, tervishoiu, infrastruktuuri defitsiidi jm reaalsete hädade pärast. Kui mõni poliitik hakkab meile jälle suure hooga seletama, et valitsusel ei ole muud raha kui maksumaksja oma, siis võiks temalt uurida, kas asjalood ei ole teps mitte vastupidi. MMT teeb võluvaks ja vastupandamatuks tõik, et ta näitab, millised piirangud meid tõeluses kammitsevad. Meil on rohkem alternatiive, kui arvame.

Eelarve ei pea olema ülejäägiga

Tänane eelarveülejääk ei tee valitsustele lihtsamaks homset kulutamist. Valitsused ei vaja mingit säästude kogumist, et tulevikus – ei lähemas ega kaugemas – pensione ja muud välja maksta. Teiseks, kui valitsus püüab olla eelarvega ülejäägis, siis välistasakaalu korral peab erasektor olema puudujäägis. Kas see on parem olukord? Kolmandaks, kaubandusdefitsiit ehk ekspordi allajäämine impordile tähendab „nänni” ülejääki. Tarbime rohkem kui toodame. Kas vastupidi on toredam?

Neljandaks, valitsus ei pea kulutuste tegemiseks võlakirju väljastama, ent kui ta seda muudel põhjustel teeb⁴, siis valitsuse võlakirjade intressimäärasid kontrollib keskpank, kes võib neid võlakirju piiramatus mahus osta. Hüvaks näiteks on siin Jaapan, kus riigivõlg on umbes 250% SKTst ja kus 2016. aastal rakendus tulususte kõvera kontrolli (yield curve control) poliitika. Suurbritannias 2022. aastal defitsiidi suurendamist kavandanud Liz Trussi poleks finantsturud „kukutanud“, kui Inglise Pank oleks oma põhjatu rahakotiga veelgi hoogsamalt sekkunud.

Viiendaks, valitsuse võlakirjad on investorite hulgas väga hinnatud kui riskivabad väärtpaberid. Riigivõlata ei oleks valitsuse võlakirju. Avaliku sektori defitsiit on sellepoolest sümpaatne, et suurendab erasektori puhast finantsrikkust. Kuuendaks, MMT pole päri väitega, et valitsuse defitsiit tõrjub laenamise hinna kasvu kaudu välja erainvesteeringud. Defitsiit hoopis avaldab intressimäärale langetussurvet, sest valitsuse kulutused toovad rohkem raha (pangareservidena) majandusse. Samuti tuleb arvestada, et valitsuse defitsiitsed kulutused soodustavad erainvesteerimist, kuna tekitavad sissetulekuid erasektorile ning loovad infrastruktuuri.

Euroala

Rahalise iseseisvuse määr on peategur, millest sõltub fiskaalse manööverdamise ruum. Täielikuks suveräänsuseks on tingimata tarvilik, et rahvuslik valuuta ei oleks seotud mingi välisvaluutaga, s.t vahetuskurss oleks ujuv ning et laenu ei võetaks välisvaluutas. Erinevalt Ameerika Ühendriikidest, Suurbritanniast või Jaapanist, kui nimetada mõningaid riike, ei ole euroala liikmesmaad rahaliselt ehk monetaarselt iseseisvad. Tagasihoidliku monetaarse suveräänsusega on need riigid, kes on oma valuutakursi sidunud USA dollari või mõne muu välisvaluutaga, kellel on suur võlg välisvaluutas, kes on vaesed ning sunnitud suure osa esmavajalikust (toit, energia, tehnoloogia) sisse ostma USA dollarite (või muu välisvaluuta) eest.⁵

Rahaliselt iseseisvatel riikidel ei ole fiskaalsel tegevusel finantsilisi piiranguid, kuid neid võidakse omale seada. Võlalagi USAs, eelarvedefitsiiti limiteeriv nn võlapidur Saksamaal ning stabiilsuse ja kasvu pakti reeglid Euroopa Liidus on ise loodud kitsendused, mida saab soovi korral muuta või kaotada. Sageli näib sätestatud piirang kaunis suvaline, s.t jääb üksjagu ebamääraseks, miks just niisugune meetod ja ülempiiri väärtus on valitud. Euroalal on valitsustel ligipääs (tavaolukorras) keskpanga rahale piiratud.

Dirk Ehnts⁶ selgitab Saksamaa näitel: „Euroalal ei ole keskpankadel lubatud finantseerida oma valitsust. Seetõttu peab rahandusministeeriumi konto lõpuks tagasi nulli jõudma. Seda saab teha, kandes maksude või võlakirjade müügi tulud kontole. [—] Bundesbank saab kulutada rahandusministeeriumi eest ja nimel ainult siis, kui rahandusministeeriumi konto on alguses mittenegatiivne. [—] See on poliitiline komplikatsioon, mida teistes rahandussüsteemides ei ole. [—] Ta [valitsus] saab rahast tühjaks joosta vaid poliitilistel põhjustel, mis tulenevad Euroopa Liidu seadustest, mitte seepärast, et keskpank ei saaks emiteerida rohkem eurosid.“

Koroonakriisi ajal peatati stabiilsuse ja kasvu pakti eelarve reeglite kehtivus ja Euroopa Keskpank käivitas pandeemia majandusmõju ohjeldamise erakorralise varaostukava, kindlustades piisava nõudluse valitsuse võlakirjadele, nii et neid nähti riskivabana. Riikide valitsustele anti kulutamiseks vabad käed. Seetõttu ei näinud me Kreeka võlakriisi fenomeni, kuigi riigivõlg sööstis üle 200% SKTst, kaugelt kõrgemale, kui Kreeka 2010. aastal võlaga kimpu oli jäänud. Ehnts resümeerib: riigivõla jätkusuutlikkus on puhtalt poliitiline küsimus.

Poliitikasoovitused

Soovituste vallas toetavad MMT pooldajad funktsionaalse rahanduse printsiipe, propageeritakse töögarantiid ning leitakse, et eelarve- ehk fiskaalpoliitika on majanduse stabiliseerimisel raha-, s.t monetaarpoliitikast tõhusam. Poliitika kujundamisel tuleb lähtuda majanduse olukorrast. Vastandutakse korras riigirahanduse doktriinile, mis peab eelarve tasakaalu omaette väärtuseks. Kui töötus on suur, tuleks lasta valitsuse eelarve defitsiidil suurendada, ja kui majanduses on buum, siis väheneda.

Töögarantii peaks MMT järgijate arust tagama mitte ainult täistööhõive, vaid ka hindade stabiilsuse, kuna (analoogselt kaubaturgude loogikaga) formeerub puhver, kust majandustõusu ajal erasektor töötajaid võtab ning kust languse faasis tööd leitakse. Alaline töögarantii programm hoiaks hindu stabiilsena, kuna programmi palk on ankurdatud. Suure majanduslanguse aegsete hõiveprogrammide (USAs oli meede kunstnikelegi) stiilis instrument tooks palju kasu täiendavate ühiskonnale tarvilike toodete loomisest ja oskuste arendamisest vaesuse vähendamiseni. Võrreldes kas või baassissetuleku ehk kodanikupalgaga on kõnealune idee meil põhjendamatult vähe tähelepanu saanud.

Erinevalt eelarvepoliitikast mõjutab rahapoliitika kogunõudlust vaid kaudselt läbi laenamise hinna. Madalad intressimäärad ei pane eriti kedagi investeerimiseks või tarbimiseks laenu võtma oludes, kus kogunõudlus kiratseb, ettevõtted koondavad oma töötajaid ning valitseb suur ebakindlus. Eurotsoonile keskendunud Dirk Ehnts ja Michael Paetz⁷ panevad ette muuta pandeemiaaegne majanduspoliitika alaliseks ja anda Euroopa Keskpangale mandaat tagada valitsuste maksejõulisus. Eelarve defitsiidi asemel tuleks fiskaalpoliitika kujundamisel nende meelest jälgida majandusliku aktiivsuse taset. Juhul kui töötuse tase on kõrge, ei peaks valitsus kulutusi piirama.

MMT ei promo rahatrükki. Enamasti ei ole hindade kasvu algpõhjus rahatrükkimine. Selleks on sõjalised kon­fliktid, pakkumise kollapsid vms. MMT ei nõustu monetaristliku seisukohaga, et inflatsioon saab olla vaid monetaarne nähtus.⁸ Jaapani, Euroopa ja USA lähiajaloo kogemus näitab teisalt kenasti, et majandussurutises polegi massiivse rahatrükiga nii hõlbus inflatsiooni ülespoole sikutada ja deflatsiooniohtu vähendada. Miks ilmus inflatsioon lõpuks välja alles siis, kui hakati koroonapiiranguid hoogsalt kaotama ja pakkumine ei suutnud kohe järsult kasvanud nõudlusega kaasa minna ning puhkesid sõjad (Ukraina sõda, „energiasõda“), ent mitte kvantitatiivse leevendamise varasematel aastatel?

Kriitikud arvustavad harilikult valeettekujutust MMTst. Näiteks Dirk Ehnts oma vastulauses Françoise Drumetzile ja Christian Pfisterile⁹ on täielikult nõus ainult ühe autorite poolt MMT-le omistatud väitega neljateistkümnest. Sellega, et töötus on võimalik täielikult kaotada. Hinnangute seast võib muu hulgas leida arvamuse, et MMT on põhimõtteliselt õige käsitlus, kuid ohtlik poliitikute käes, kes ei pruugi kõike õigesti mõista või doseerida.

1 Paigutatakse postkeinsistlikku koolkonda, kes leiab, et levinum uuskeinsism on liigselt klassikalisest koolkonnast mõjutatud ega kajasta hästi John Maynard Keynesi (1883–1946) revolutsioonilisemaid ideid.

2 Vt nt sissejuhatus õpikus: William Mitchell, L. Randall Wray, Martin Watts, Macroeconomics. Red Globe Press, 2019.

3 Stephanie Kelton, The Deficit Myth: Modern Monetary Theory and the Birth of the People’s Economy. PublicAffairs, 2021.

4 Valitsuse võlakirju kasutatakse rahapoliitikas (sihtintressimäära saavutamiseks).

5 MMT retsept arengumaadele on püüda edendada toidu- ja energiasuveräänsust, toetuda rohkem kodumaiste ressursside (tööjõu, toorme jm) paremale mobiliseerimisele (sel juhul pole vaja välisvaluutas võlga) jms.

6 Dirk Ehnts, Modern Monetary Theory: The Right Compass for Decision-Making. – Intereconomics 2022, 57, nr 2.

7 Dirk Ehnts, Michael Paetz, COVID-19 and its economic consequences for the Euro Area. – Eurasian Economic Review 2021, nr 11.

8 Monetarist Milton Friedmanilt (1912–2006) pärineb kuulus ütlus: „Inflatsioon on alati ja kõikjal monetaarne fenomen selles mõttes, et seda saab vaid luua toodangust kiirema rahapakkumisega.“

9 Dirk Ehnts, ibid.; Françoise Drumetz, Christian Pfister, Modern Monetary Theory: A Wrong Compass for Decision-Making. – Intereconomics 2021, 56, nr 6.