Nii et hüvasti, strateegiline planeerimine?

Projektindus aina levib, kuigi mõtlema peaks kaugemale ette, strateegilisemalt ja sisuliselt, juhtides arengut soovitud suunas.

Maila Kuusik

Hiljutise riigikohtu lahendiga tühistati Hiiu maakonna mereala planeeringu tuuleenergia osa, muus osas jäeti planeering kehtima. Sellega on aga sattunud kahtluse alla strateegilise planeerimise võimalikkus ja pikaajaliste tulevikuvisioonide mõttekus.

Riigikohtu sõnul „ei tohi jätta keskkonnamõju vajaliku täpsusega hindamata argumendiga, et kindlalt ei ole teada arendajate edasised kavatsused ja tegevuse üksikasjad planeeringu elluviimisel, nagu näiteks tuulikute arv, võimsus või kõrgus. Planeeringu mõju hindamisel on lähtealusena määrav see, millist tegevust, millises asukohas ja millises mahus riik planeeringus kavandab ja põhimõtteliselt võimalikuks peab, mitte see, millises ulatuses ja kuidas täpselt arendajad kavandatu tulevikus tegelikult ellu viivad. Kindlasti ei saa planeeringulahenduse abstraktsus õigustada olemasoleva keskkonnaseisundi uurimata jätmist.“

Seega üheks peamiseks probleemiks on kohtu hinnangul, et planeeringus ei ole kindlalt teada tegevuse üksikasjad planeeringu elluviimisel ja keskkond on jäetud uurimata, sh kavandatava mõju üleeuroopalistele looduskaitsealustele Natura 2000 aladele.

Riigikohtu otsustel on Eestis suur mõju nii õigusloomele kui ka planeerimispraktikale. Viimase muutmisele on viidanud ka juba keskkonnaministeerium pärast kohtuotsuse väljakuulutamist ja tavaliselt tähendab see bürokraatia kasvu, mitte vähenemist. Seega luuakse sellise lahendiga kahtlemata pretsedent, tahame seda või mitte. Kuna riigikohtu otsuseid ei ole kombeks kommenteerida, siis püüan pikaajalise planeerimise mõtet ja käiku analüüsida Via Baltica ehk Tallinna-Pärnu-Ikla maantee näitel, mida hakati kavandama 1996. aastal ja mida ei ole senini valmis ehitatud.

Strateegiline mõtlemine

Esmalt mõned sõnaseletused. Eestis käsitatakse strateegilise planeeringuna peamiselt üleriigilist planeeringut ja maakonnaplaneeringut. Neid iseloomustab suur üldistusaste ja kaugem perspektiiv, sh ka elluviimise osas. Uue liigina 2015. aastal tekkinud eriplaneeringut ei julge ma strateegilisteks nimetada, kuna seda peab hakkama ellu viima juba viie aasta jooksul pärast kehtestamist, vastasel juhul kaotab see kehtivuse. Omavalitsuse koostatud üldplaneering võib olla strateegiline, kuid võib reguleerida ka ainult maakasutust. Eestis kuuluvad need sageli viimasesse kategooriasse, mujal koostatakse linna üldplaneering pigem 15–20 aastaks või kauemaks (nt Helsingil on olemas strateegiline plaan aastani 2050). Detailplaneering on nii seaduse kohaselt kui ka praktikas lähiaja ehitustegevuse aluseks ja planeerimisele järgneb projekteerimine. Võib ka juhtuda, et detailplaneering koostatakse alles siis, kui hoone projekt on juba valmis.

Planeeringute koostamisel tuleb seaduse järgi läbi viia ka strateegiline keskkonnamõjude hindamine. Kui on vaja, siis hinnatakse keskkonnamõju ka projekteerimise käigus, kusjuures strateegilise hindamisega võrreldes palju detailsemalt, nt on teada tehnoloogia, ehitiste täpne asukoht vms.

Kõige selle puhul kehtib loogika, et põhimõttelised ja üldised kokkulepped sünnivad strateegilisel ja detailsed projekti tasandil. Sellele tugineb ka Eesti planeerimissüsteem.

Nüüd siis strateegilise planeerimise juurde. Via Baltica mõiste ja trass ning Pärnu linna ümbersõit on esmakordselt markeeritud Pärnu maakonnaplaneeringus, mis algatati 1996. aastal ja kehtestati 1998. aastal. Maakonnaplaneeringu peamine ülesanne oli tähistada võimalikud trassikoridorid ja hoida need ehitustegevusest vabad. Need põhimõtted kandusid üle omavalitsuste üldplaneeringutesse. Tol ajal ei teatud midagi ei keskkonnamõju strateegilisest hindamisest ega Natura aladest. See ei tähenda, et looduse või asustusega poleks planeeringu koostamisel arvestatud – strateegiline eesmärk oli nii tasakaalustatult arenev kui ka loodust hoidev maakond.

Samasugune maanteetrass oli määratud ka Harju ja Rapla maakonnaplaneeringus, kus seda on nimetatud „kavandatud kahe sõiduteega maanteelõiguks“. Praegu on seda määratlust päris tore lugeda, kuid mõte peaks olema kõigile senini arusaadav.

1999. aastal kehtestatud Harju maakonnaplaneeringus on veel Viimsi poolsaarel markeeritud „kavandatav raudteeliin tunnelis“, mida praegu teame Tallinna-Helsingi raudteetunneli nime all ja end senini selle mõttega harjutame. Kui Viimsi vald ei oleks tunneli asukohta määranud oma 2000. aastal kehtestatud üldplaneeringuga, siis ei oleks sealse ehitussurve juures tunneli ega raudtee asukohas vaba enam paarikümmet ruutmeetritki, selle peale võib mürki võtta. Kui vaadata seda protsessi riigikohtu otsuse valguses, mis eeldab, et otsustamiseks oleks pidanud teada olema täpne tegevusplaan ja keskkonnainfo, siis oleksid need kunagised otsused jäänud ilmselgelt tegemata.

Via Baltica

Tagasi Via Baltica juurde. Maakonnaplaneering andis sisendi nii esimesse üleriigilisse planeeringusse kui ka omavalitsuste üldplaneeringusse – sünergiat eri planeeringute ja planeerimistasandite vahel oli tol ajal enam kui küll. Igal juhul oli tulemiks üleriigiline planeering „Eesti 2010“, mis kehtestati 2000. aastal ja kus Via Balticat nimetatakse üleeuroopalisse süsteemi kuuluvaks maanteeks, mis tagab Soomele ja Baltimaadele pääsu Kesk-Euroopasse. Via Baltica on markeeritud rahvusvahelise maanteena koos arenguvööndiga. Tuletame meelde, et aastal 2000 Eesti alles liikus Euroopa Liidu suunas.

Maakonnaplaneeringute alusel sõnastati 2009. aastal algatatud maantee teemaplaneeringu lähteseisukohad. Seda tehti küll maakonna tasandil, kuid pisut detailsemalt. Teemaplaneeringuga määrati 650 meetri laiune trassikoridor ja viidi läbi nii keskkonnamõju strateegiline hindamine kui ka Natura alade eelhindamine.

Praeguseks on teemaplaneeringu alusel projekteeritud maanteed umbes kümme kilomeetrit Pärnust põhja ja lõuna suunas. Valmis on jõutud ehitada esimese maakonnaplaneeringuga määratud Via Baltica Pärnu linna läbiv lõik ja sadama ühendustee ning Nurme sild.

Esimesest maakonnaplaneeringust saab peagi 20 aastat. Selle aja jooksul on muutunud Via Baltica liikluskoormus, teede projekteerimise põhimõtted ja nõuded, arusaam I klassi maanteest jne. Ka see, et kavandatud kaherealise asemel on mõnes lõigus mõistlik rajada 2+1 maantee.

Kas kõike seda oleks saanud ette näha 1996. aastal, kui algatati esimene Pärnu maakonnaplaneering? Kindlasti ei oleks olnud võimalik ette näha kohtu viidatud tegevuse üksikasju, samuti on muutunud kogu olukord. Mis kasu oleks olnud detailsete uuringute läbiviimisest 1997. aastal, kui tee projekteerimiseni jõuti alles 15 aasta pärast? Kuna meil ei olnud tollal detailseid uuringuid (õnneks ka mitte keskkonnamõju hindamise nõuet ega Natura alasid), kas me poleks siis ettevaatusprintsiipi rakendades tohtinud maanteetrassi üldse planeeridagi? Kui palju läheks maantee ehitus maksma siis, kui trassikoridor oleks aastatel 2005–2007 ehitusbuumi ajal täis ehitatud? Kas 2009. aastal oleks võimalik olnud kaherealist maanteed üldse planeerida? Jääb ainult maavalitsust tänada, et tal jätkus pikaajalist vaadet ja julgust seda maakonnaplaneeringuga kavandada.

Nii peaks olema selge, et sellised suured ettevõtmised vajavad nii planeerimiseks kui ka elluviimiseks aega, kuna on väga ressursimahukad. Soomes vaadatakse üle 1960. ja 1970. aastatel koostatud maanteeplaneeringud ning otsustatakse, kas need on asjakohased või mitte. Kas keegi kujutab ette, et tollased planeerimise käigus läbi viidud 50 aasta tagused uuringud (ükskõik kui detailsed) kõlbaksid praegu vähemalgi määral tee projekteerimise aluseks? Neid teid projekteerima hakates peaks igal juhul üle vaatama keskkonnamuutused, arvestama praegu kehtivate seadustega jne.

Hiiu mereala planeering

Kuidas on maanteede planeerimine seotud Hiiu mereala planeeringu tuule­parkide teemaga? Kõigepealt planeeringu detailsuse aste. Mõlema puhul järgneb maakonnaplaneeringule projekteerimise faas, millega kaasneb kohustuslik keskkonnamõju hindamine. Strateegilise planeeringu eesmärk on anda eelkõige teada arendusvõimalusest, kusjuures arvestatakse teiste valdkondade, sh keskkonna vajadustega, projektis aga näidatakse detailselt, milliste parameetritega ehitised tulevad. Sama põhimõtte alusel on kavandatud nii maanteed maakonna­planeeringutega kui ka tuuleenergia arengualad mereala planeeringus.

Meretuuleparkidega hakati Eestis tegelema umbkaudu tosina aasta eest. Esmalt kavandati neid projektipõhiselt, kuid 2012. aastal otsustati algatada Hiiu ja Pärnu maakonnaga piirnevatel merealadel maakonnaplaneeringud, mille raames kavandati lahendada tuuleparkide teema kompleksselt. Riik eelistas projektidele maakonnaplaneeringut, sest planeeringu korral saab vaadata ka teisi valdkondi ja tuuleparkide mõju neile. Seega on tegemist palju laiapõhjalisema lähenemisega.

Planeeringu koostamiseks kulus kolm aastat, millele järgnes aasta järelevalvet ja kaks aastat vaidlusi mitmel kohtuastmel. Maakonnaplaneeringuga määrati tuuleparkide võimalikud arengualad, st alad, kus põhimõtteliselt on võimalik tuuleenergeetikat arendada. Alade määramisel ei lähtutud arendaja soovidest (see ei olnud võimalik, kuna arendaja ei ole teada), vaid eelkõige tuulepotentsiaalist ja teistest valdkondlikest huvidest nagu traalipüük, rannakalandus, riigikaitse, turism, meretransport, vesiviljelus. Konsensuse ja vahel ka kompromissi tulemusel leiti tuuleenergia arendamiseks sobivad alad. Tuulikute arvu ja võimsust ei määratud teadlikult, kuna maismaa tuuleparkide kogemus on näidanud, et tehnoloogia areng läheb ammu eest ära, enne kui planeeringu koostatud ja kohtutes käidud saab.

Sama lugu on maanteedega, kus liikluskoormus, arusaamad, kuidas teid planeerida, ja tehnoloogia on muutunud ajas sedavõrd, et detailsed reeglid oleksid lõpuks välistanud tee projekteerimisel ja planeeringu elluviimisel ka mõistlikud lahendused.

Praegu ei ole teada tuuleparkide võimalikud arendajad (v.a kahe arenguala puhul) ja millal planeeringut hakatakse ellu viima. Hiiu mereala planeeringus on kasutatud keskkonnainfot, mis tollal teada oli. Uuringute puhul tuleb silmas pidada, et uurida saab ainult seda, mis parasjagu olemas, mitte tulevat. Planeeringu mõte on aga eelkõige tuleviku kavandamine, mitte olemasoleva olukorra fikseerimine, ja sellega kaasneb alati keskkonnamuutus. Määramatus, mis kaasneb tuulepargi rajamisega, jääb seega püsima, kuni tuulepark on rajatud ja seda on aastaid seiratud. Loomulikult saab kasutada mujal rajatud tuuleparkide seireandmeid, kuid konkreetsel tuuleenergia arengualal Hiiumaa vetes selgub tegelik mõju alles rajamisel. Praegu läbi viidud detailne uuring ei ole võluvits tulevikuks.

Ennustus

Milline mõju võib olla mainitud kohtu­lahendil ruumi planeerimisele, kui kohtu hinnangul peab otsustamiseks olema info tegevuse ja keskkonnaseisundi kohta palju detailsem? Püüan ennustada.

Esiteks sageneb hüppeliselt detailsete uuringute läbiviimise nõue, mis pikendab kindlasti märgatavalt kogu planeeringuprotsessi. Uuringute läbiviimine on igal juhul ressursimahukas nii aja kui ka raha poolest. Juba praegu on üldplaneeringute algatamise raames teinud mitmed ametkonnad kohalikele omavalitsustele ettepaneku suurendada uuringute mahtu, kohtuotsus võib seda suundumust võimendada. Nii tuleb tuuleparkide teemat käsitleda ka koostatavas üleriigilises mereala teemaplaneeringus, kuid mereala uurimine on tõsine ettevõtmine, nt soomlastel on selleks eraldi programm, mis on kestnud 30 aastat.

Põhimõtteliselt on edaspidi kaks võimalust: planeeringuprotsess pikeneb ja kallineb märkimisväärselt, et viia läbi nõutavad detailsed uuringud, või lähtutakse ettevaatusprintsiibist ning jäetakse uuringuid eeldav tegevus/teema planeeringus lihtsalt käsitlemata. See tähendab, et planeeringuga ei lahendata neid teemasid, mis tuleks tegelikult lahendada.

Teiseks süveneb ka ruumi planeerimisel projektipõhine lähenemine, kuna kavandatav tegevus peab olema juba ette detailselt teada. See tähendab, et ei vaadelda eri valdkondade või teemade koosmõju, vaid keskendutakse kitsalt ühe probleemi lahendamisele. Samuti tähendab see, et ei tegeleta enam strateegilise ja pikaajalise planeerimisega. Samal ajal kurdetakse pidevalt, et riigil ei ole kaugeleulatuvat vaadet ja visiooni …

Kolmandaks asendub pikaajaline strateegiline planeerimine riigi eriplaneeringu menetlusega. Seejuures saab nii asukoha valida kui ka välja pakkuda detailse lahenduse. Põhimõtteliselt on sel juhul samuti tegemist projektipõhise mõtlemisega. Planeeringu algatamine eeldab arendaja olemasolu ja kuna planeering kehtib viis aasta pärast selle kehtestamist, tuleb hakata seda otsekohe ellu viima. Kui kohtuvaidlusteks kulub kahe aasta asemel näiteks neli, siis tuleb planeering ellu viia ühe aasta jooksul. Selgusetu on praegu siiski, mida elluviimine õigupoolest tähendab: kas projekti koostamist, ehitusloa väljastamist, objekti valmis ehitamist vms.

Neljandaks võib eeldada projektipõhisuse korral ka kaasamise vähenemist, sest projektide koostamisel ei ole kohus­tust elanikkonda kaasata. Ka eriplaneeringu puhul piirdub seadusekohane kaasamine kolme avalikustamisega. Seega võimalus olla otsustusprotsessi kaasatud väheneb igal juhul.

Ükskõik mis tasandil kohtulahendid toovad kaasa ka tendentsi, mis on ilmne kõigil planeeringu tasanditel – tekstid lähevad aina juriidilisemaks. Sellega püütakse planeering polsterdada kohtukindlamaks, kuid vaevalt paraneb seetõttu planeeringu sisu või arusaadavus.

Kas ei oleks aeg hakata mõtlema kaugemas perspektiivis ja arengu sisulisest suunamisest ning seda nii riigi kui ka omavalitsuse tasandil? Peaksime otsustamise protsessis olema võimelised möönma, et me ei tea kõiki tehnilisi üksikasju, kuid teame, millises suunas liikuda. Või lehvitamegi järele pikaajalisele strateegilisele planeerimisele ja takerdume lühiajalisse projektmõtlemisse?