Kuidas reguleerida pangandussektorit?

Kui jätta osa finantssüsteemist reguleerimata, võivad rahanduskriisidel olla poliitilised tagajärjed, ülereguleerimise korral väheneb aga vahendussüsteemi efektiivsus.

ALARI PURJU

Rootsi Keskpanga Nobeli mälestusauhind majandusteaduse vallas läks 2022. aastal USA majandusteadlastele pankade ja rahanduskriiside kohta tehtud uuringute eest. Douglas W. Diamond ja Philip H. Dybvig pälvisid tunnustuse sügavama pilgu heitmise eest pankade tegutsemise põhimõtetesse ning aastatel 2006–2014 Ameerika Ühendriikide Föderaalreservi juhtinud Ben Bernanke selle tõestamise eest, et puudujääkidel pankade tegevuses oli 1930. aastate majanduskriisis juhtiv osa.

Milleks panku üldse vaja on?

On palju indiviide ja organisatsioone, kes kulutavad vähem kui teenivad ning soovivad üle jäävat osa investeerida, et teenida lisatulu tulevikus. Teiselt poolt on isikuid ja ettevõtteid, kellel ei jätku parasjagu raha ning kes on valmis seda tasu eest laenama. Üldist heaolu kasvu silmas pidades on kasulik, kui need kaks poolt kokku saavad. Finantsvahendus on teenus, mis seda tüüpi probleemi lahendab. See pole lihtne mehaaniline siire säästjatelt investoritele. Üheks panganduse probleemide allikaks on, et investeerimisel seotakse vahendid küllalt pikaks ajaks, mida on vaja investeerimisprojektide lõpuleviimiseks. Samal ajal on säästud paigutatud sageli nõudmiseni või lühema tähtajaga hoiuste kujul. Panganduse üks põhiülesandeid ongi pika kustutustähtajaga varade muundamine lühikese tähtajaga hoiusteks, mida nimetatakse kustutusaja siirdeks (maturity transformation). Sellega loovad pangad hoiustajatele likviidsuse ehk võimaluse oma hoiused igal ajal sula­rahas välja võtta, kuigi vahendid on investeeritud pikaks ajaks.

Teine äripankadega seotud erisus on see, et pangad loovad raha. Majanduses käibel raha võib jaotada keskpankade poolt emiteeritud välisrahaks (dollarid, eurod jne) ja äripankade loodud sise­rahaks. Pankade reservid katavad vaid osa nende igal ajahetkel olemasolevatest kohustustest. Näiteks on hoiustatud raha panga kohustus (ja hoiustaja vara) ning väljaantud laen on panga vara (ja laenuvõtja kohustus). Siseraha loomine käib nii, et pangad laenavad hoiustatud raha välja, jättes hoiusest teatud osa arvele reservina. Edasi hoiustavad laenusaajad kogu laenu või mingi osa sellest hoiusena ning sel moel tekkinud uue hoiuse arvelt on võimalik raha uuesti välja laenata. Kui palju on hoiustatud raha arvel võimalik laenu anda, sõltub antud riigi keskpanga määratud reservi­nõudest ning pankade enda riskihinnangust.

Seega osalise reserviga äripangandus sisaldab arvestatavaid riske. Seetõttu võib esitada põhimõttelise küsimuse: milleks on üldse panku vaja ja kas poleks sama liiki ülesandeid võimalik lahendada ilma pankadeta? Selline ongi Diamondi ja Dybvigi koos ja eraldi kirjutatud artiklite lähtekoht.

Hoiustajate vahendite siirdamise ülesande lahendamine ilma panganduseta tähendaks ühe võimalusena, et potentsiaalne investor säästab pika aja jooksul vahendeid ning kui on kogunenud piisav hulk raha, teeb investeeringu. Teise võimalusena on hoiustaja ja investor eraldi indiviidid ja vahetussuhe (hoius teatud tasu eest investeeringuks) kuulub poolte omavahelise jälgimise ja jõustamise alla. On loogiline eeldada, et iga oma hoiustatud raha investorile laenanud indiviid, kes saab kogu oma hoiuse tagasi alles pärast investeeringu realiseerumist, peab vajalikuks jälgida investeeringu realiseerimise kulgu. Arvestama peab võimalusega, et investeering võib ka untsu minna ning säästja kaotada osa või kogu raha.

Pangateenuseks on rahaliste vahendite siirdamise ülesande lahendamisel kõigepealt hoiuste ja laenude kogumi (portfellide) loomine, millega jaotatakse risk nii, et ühe projekti ebaõnnestumine kaetakse teiste projektide tuluga ja süsteemis pole laenajat, kes jääks mingi investeeringuprojekti ebaõnnestumisel oma säästudest täiesti ilma.

Teiseks kogub pank projektide kulgemise kohta teavet, mille põhjal kujuneb investeerimisotsuste tegemiseks alus (kellele millistel tingimustel laenata). Pangal on paremad võimalused rahaliste suhete jõustamiseks (näiteks jännijäänud investoritelt raha tagasinõudmine) kui üksikisikul. Kui panku poleks, peaksid teabe hankimisega tegelema konkreetsete tehingute osalised ise. Pangandus vabastab nad aga seirekuludest. Diamond ja Dybvig on esitanud oma 1980. aastate alguse töödes loogiliselt järjekindlad matemaatilised mudelid, kus pankade olemasolu ja struktuur on tuletatud majandusele pakutavatest vajalikest teenustest. Nende loodud mikroökonoomika alustel põhinevad formaalsed mudelid võimaldavad vastavate majandusmehhanismide edasist analüüsi.¹

Millised on pangasüsteemi riskid?

Riski kujutab endast ka pangasüsteem ise. Paljud hoiustajad võivad näiteks otsustada korraga oma hoiused välja võtta (nn pangajooks). Põhjus ei pruugi üldse olla seotud konkreetse panga toimimisega, vaid võib olla üldine majanduslangus, valuutarisk, sõda vms. Pangal võib olla küll kohustuste täitmiseks piisavalt vara, aga kustutusaja siirdamise tõttu võib tekkida olukord, kus pangal pole piisavalt vahendeid hoiustajatele hoiuste väljamaksmiseks – likviidsuskriis. Panga varad on mittelikviidsetes pikaajalistes instrumentides, raha on vaja aga hoiuste väljamaksmiseks kohe. Kui probleem puudutab ühte panka, siis tagab likviidsuse säilitamise pankade­vaheline rahaturg. Laialdasema probleemi korral on vaja süsteemset lahendust.

Üks selliseid on keskpanga nn viimase instantsi laenaja roll: keskpank pakub hättajäänud äripangale likviidsusabi (annab lühiajalise laenu või ostab äripanga emiteeritud võlakirju). See on nn ex post lahend, kus pangandusturul sekkutakse pärast sündmust, panganduskriisis. Teine süsteemne pangajooksu ennetav, ex ante lahend luuakse näiteks hoiusekindlustuse süsteemiga. Mure korral oma raha pärast pole põhjust panka tormata, kuna hoiusekindlustus tagab hoiuse väljamaksmise, enamasti maksumaksjate kulul. Üks Diamondi ja Dybvigi uurimistöö tulemusi on seda liiki rahapoliitikameetmete analüüs ja hindamine.

1930. aastate suur majanduslangus

Suur majanduslangus algas 1929. aastal New Yorgi börsikrahhiga ning kestis USAs peaaegu kümme aastat. Kriis levis üle maailma ning sellega kaasnesid aktsia­börside krahhid, väliskaubanduse märkimisväärne kahanemine ning majandustegevuse suur langus. Rahandus- ja panganduskriise on maailmas olnud palju. Reinharti ja Rogoffi järgi oli aastatel 1800–2008 kokku 268 panganduskriisi.² Ent suure majanduslanguse laastamistöö oli kõigi teiste kriisidega võrreldes põhjalik: USA majandus (SKT inimese kohta) oli kriisi põhjas 1933. aastal vähenenud 1929. aasta tipuga võrreldes 32,7%. Panganduspaanika algas 1930. aastal ja jätkus 1933. aastani. Selle tõttu läks põhja tuhandeid panku, USAs ligikaudu pool kõigist pankadest.

Kriisi muutumine pikaajaliseks majanduslanguseks andis põhjust seletusi otsida. Sellisest otsingust kasvas välja näiteks Keynesi üldteooria, mille kohaselt on pikaaegse languse põhjuseks kogunõudluse langus, mille tulemusena langeb kogutoodang allapoole majanduse tootmisvõimekuse taset. Kriisist väljumiseks tuleks valitsusel rakendada aga ekspansiivset fiskaal­poliitikat, mis kasvatab kogunõudlust ja veab majanduse uuesti käima. Pankade pankrotti kriisi ajal on enamasti peetud majanduslanguse tagajärjeks ja sellele ei ole omistatud kriisi kulgemises erilist kohta.

Erandiks on 1963. aastal ilmunud aastaid 1867–1960 hõlmav Milton Friedmani ja Anna Schwartzi Ameerika Ühendriikide rahandusajalugu.³ Selle autorite väitel süvendab pankade pankrott suuresti kriisi, nimelt negatiivse mõju tõttu rahapakkumisele: viimase vähenemine põhjustab deflatsiooni (hinnalanguse), mis omakorda võimendab üldist majanduslangust. Friedman ja Schwartz väidavad, et suure majanduskriisi ajal olid paanika tõttu pankadele tekkinud krediidikahjud suhteliselt väikesed, aga pangad viis põhja pangajooks, mille tagajärjel vähenes rahapakkumine. Abi oleks olnud Föderaalreservi ekspansiivsest rahapoliitikast.

Ben Bernanke on samuti suure majanduskriisi põhjusi uurinud. 1983. aastal ilmunud artiklis nõustub ta Friedmani ja Schwartziga, et pangapaanikal oli majanduslanguse nii sügavaks ja pikaks kujunemisel keskne osa, aga ta ei pea põhjuseks rahapakkumise vähenemist.⁴ Empiirilise analüüsi põhjal väidab Bernanke, et panganduse languse osa kriisis oli oluline seetõttu, et katkes vahendustegevus laenuandjate ja -võtjate vahel. Kuna katkenud suhteid polnud võimalik kergesti taastada, tõi see kaasa suuremad piirangud pankadest sõltuvatele laenuvõtjatele, eriti farmidele, väikefirmadele ja kodumajapidamistele, mistõttu pidurdus majandus­tegevus ning süvenes majanduskriis.

Panganduse reguleerimine

1970. ja 1980. aastatel oli rahamaailma käsitlustes olulisel kohal efektiivsete turgude hüpotees, mille võtab kokku Eugene Fama seisukoht: kui pangandus on täieliku konkurentsiga, siis vastab pankade portfelli juhtimine Modigliani-Milleri teoreemi tingimusele. Modigliani ja Miller tõestasid, et ilma hõõrdumiseta turgudel, kus turuosalistel on olemas täielik teave ja puuduvad välismõjud, pole firmade rahastamise viisil tähtsust. Pole vahet, kas rahalised vahendid on omandatud aktsiakapitalina või laenuga. Seetõttu pole finantsvahendusel omaette tähtsust ning pole vajadust ka pankade hoiuste loomist ega väärtpaberite ostmist kontrolli all hoida.⁵

Pangandussektor pidi kustutusaja siirde ja muude üles kerkinud probleemidega ise toime tulema (täieliku teabe olemasolu eeldusel!) ja võimalike raskuste korral pidi likviidsuse tagamiseks piisama pankadevahelise rahaturu ja keskpanga likviidsusabist. Panganduse ülesehitus nendest eeldustest lähtuvalt lõi efektiivse vahendussüsteemi, aga uute finantsinstrumentide lisandumine ning rahaturu laienemine väljapoole tuntud piire tõi uued probleemid. Majandusalases kirjanduses hakati 1970. aastatel rõhutama ebatäieliku teabe ja enda huve järgiva agendi probleemi, mis muutis taas tähtsaks finantsstruktuuri ja rahaliste vahendite kättesaadavuse. Seetõttu sai oluliseks krediidivahenduse kulu kontseptsioon, mille Bernanke on määratlenud kui „säästjate/laenuandjate fondide heade laenuvõtjate kätte kanaliseerimise kulu“. Just selle kanali katkemine kriisi ajal ja uue kanali ülesehituse kulukus pärast kriisi oli põhihäda. Seetõttu muutusid oluliseks valitsuse rahastatud programmid, et toetada headel aegadel süsteemi näiteks hoiusekindlustusega ja kriisi ajal süsteemi käigushoidmiseks vajalike laenudega.⁶ Bernanke lähenemist peetakse uus­keyneslikuks.

Üks esimesi selgelt väljendatud põhimõtteid, kuidas panganduskriisi ajal toimida, on Walter Bagehoti 1873. aastal „viimase instantsi laenuandja“ kohta sõnastatu. Selle järgi peab viimane panganduskriisi ajal vabalt raha välja andma, aga ainult maksujõulistele pankadele ning suure (karistava) intressimääraga soodustamaks pankade mõistlikku ex ante käitumist.⁷ Seda poliitikat nimetatakse tänapäeval Bagehoti doktriiniks.

Pärast Teist maailmasõda oli pangandus tugevalt reguleeritud valdkond ja pangad tegutsesid enamasti ühe riigi piirides. Majanduse rahvusvaheliseks muutumine ning rahanduse ja panganduse liberaliseerimine 1980. aastatel (osalt efektiivsete turgude hüpoteesi mõjul), vähendas piiranguid edasi. Reguleerimise n-ö tõehetk saabus 2008. ja 2009. aasta majandus- ja rahanduskriisiga.

Kriisi lähtekohaks olid uued finantsvahendajad, kelle äri põhines samuti kustutusaja siirde mehhanismi abil tekkival tulul, aga kes jäid väljapoole pangandusregulatsiooni. Varipangad rahastasid end nagu traditsioonilised pankadki lühiajalise kustutusajaga võlaga, aga seda ei pakkunud enamasti mitte hoiustajad, vaid võlaturg. Traditsioonilised pangad hakkasid samuti sellest protsessist osa võtma, pakendades erinevaid laene ja müües neid teistele turuosalistele. Seda protsessi nimetati väärtpaberistamiseks (securitization).

Väärtpaberistamine asendas tavalise pankade kaudu toimunud finantsvahenduse pika vahendusahelaga, mille kulgemise üle selles osalejad lõpuks kontrolli kaotasid. Finants- ja pangandussektori kahjud tekkisid osalt selle varipangandussektori likviidsusprobleemidest, aga esile tulid ka traditsiooniliste pankade nõrkused: kas oli investeeritud liiga palju uutesse instrumentidesse või oli traditsioonilise panganduse juures kuhjunud probleeme, mida süvendasid uude ärisse sisenemisega tekkinud kahjud. Nii kodumajapidamiste kui ka finantsvahendajate kõrge võlgnevusaste koos lühiajaliste laenutähtaegadega tegid finantssüsteemi väga haavatavaks viisil, mida olid kirjeldanud Diamond ja Dybvig. Bernanke ja teised keskpankade juhid järgisid varasemate kriiside analüüsist saadud teadmisi ning hoidsid süsteemi püsti ükskõik mis hinnaga, uskudes, et vahendustegevuse võimekuse säilimisel on üldine positiivne majanduslik mõju.

Finantsvahendus tänapäevasel kujul on väga mõjus ressursside koondamise ja majanduse rahastamise vahend ning ilma selleta oleksime palju vaesemad. Samuti on see süsteem olulisel kohal inimeste majanduslike valikute realiseerimisel. Ent liigne rõhuasetus süsteemi eneseregulatsioonile suurendab riski osalejate jaoks. Kui jätta osa süsteemist reguleerimata, võivad rahanduskriisidel olla poliitilised tagajärjed, halvemal juhul võib asenduda riigiinstitutsioonide kaudu reguleerimine vägivaldsega. Ülereguleerimise korral väheneb aga vahendussüsteemi efektiivsus. Liiga suured tagatised tekitavad nn moraali­riski, mis tähendab, et turuosalised arvestavad riigiabiga ning võtavad suurema riski, kui muidu võtaksid. Selle aasta majandusnobelistid ei ole lahendanud neid probleeme lõplikult, aga on avanud suurel määral nende olemuse. Ja Walter Bagehot oli lõpuks probleemi tuumale juba XIX sajandi teisel poolel üsna lähedal.

1 Douglas W. Diamond, Phillip H. Dybvig, Bank Runs, Deposit Insurance and Liquidity. – Journal of Political Economy 1983, 91, 401–419; Douglass W. Diamond, Financial Intermediation and Delegated Monitoring. – Review of Economic Studies 1984, 51, 393–414.

2 Carmen Reinhart, Kenneth Rogoff, This Time Is Different: Eight Centuries of Financial Folly. Princeton University Press, 2009.

3 Milton Friedman, Anna Schwartz, A Monetary History of the United States 1867–1960. Princeton University Press, 1963.

4 Ben S. Bernanke, Nonmonetary Effects of the Financial Crises in the Propagation of the Great Depression. – American Economic Review 1983, 73, 257–76.

5 Eugene Fama, Agency problem and the Theory of the Firm. – Journal of Political Economy 1980, 288–307; Franco Modigliani, Merton H. Miller, The Cost of Capital, Corporation Finance and the Theory of Investment. – American Economic Review 1958, 48, 261–297; Merton H. Miller, Franco Modigliani, Dividend Policy, Growth and the Valuation of Shares. – Journal of Business 1961, 34 (4), 411–433.

6 Bernanke, op.cit.

7 Walter Bagehot, Lombard Street: A Description of the Money Market. John Waley and Sons, 1873.