Kultuuriteooria ja avalik juhtimine

On tunne, et meie avalikele valitsejatele on käsiraamatuks Machiavelli „Il Principe“, mitte aga Christopher Hoodi „Riigikunst“.

REIN JÄRVELILL

„See raamat üritas näidata, et kultuuriteoorial on riigikunstile palju pakkuda, andes raamistava käsitluse, milles mõelda loovalt olemasolevate organisatsioonivormide üle ja uurida rohkeid praktilisi ideid, mis jäävad avalikke teenuseid ja valitsemist alati saatma.“

Christopher Hood

Sissejuhatuseks pean tunnistama, et Christopher Hoodi raamatut „Riigikunst“ lugedes oli köitvam ja põnevam osa hoopis professor Georg Sootla järelsõna. Põhjuseks on ilmselt see, et mind ei köida akadeemiline heietamine valitsemise teoreetiliste külgede üle ega püüd kõike klassifitseerida ja raami suruda. „Riigikunst“ on tõepoolest väga hea akadeemiliseks diskussiooniks riigivalitsemise teemadel, kuid arusaadavalt võivad need diskussioonid ja teoretiseerimine tunduda reaalses valitsemise kontekstis kauged ja ebapraktilised. Avalik juhtimine nõuab tavaliselt palju ja kiireid otsuseid ning selle juures pole tihti võimalik arutleda kultuuriteoreetiliste küsimuste üle.

Kasutan siinkohal võimalust ja ühinen Hoodi kriitikutega, et raamatus esitatud mõisted ja teooriad on liiga abstraktsed ja raskesti mõistetavad ning seetõttu on nende rakendamine reaalsetes olukordades raskendatud. Praktikas on väga keeruline hinnata konkreetsete riikide ja teiste avaliku juhtimise struktuuride kultuuriteoreetilist paigutust sidususe-raamistuse teljel. Seda on mingil tasemel võimalik hinnata globaalsel tasandil, koondades kõik võimalikud avaliku juhtimise organisatsioonistiilid kokku. Konkreetsel, lokaalsel tasandil hakkab juhtimise organisatsioonistiili hindamisel määravat rolli mängima aga hindaja isiksus. Siinjuures toon paralleeli füüsikast. Kvantfüüsikas kehtib teatavasti Heisenbergi määramatuse printsiip, mille kohaselt on tõestatud, et mida täpsemini mõõdetakse osakese ühte omadust, seda vähem täpselt saab mõõta teist omadust ehk vaadeldava objekti omadused sõltuvad vaatleja seisukohast. Nii ongi Hoodi „Riigikunst“ kui klassikalise füüsika teos, mille sisu kehtib teatud üldistustasemel ja on rakendatav teoreetilistes aruteludes. Arutades riigikunsti üle konkreetsel riiklikul tasandil, ei kehti piltlikult öeldes enam Newtoni seadused, vaid appi tuleb võtta relatiivsusteooria. Kui jõuame aga avaliku juhtimise üksikorganisatsiooni stiili juurde, siis on selle hindamine väga subjektiivne.

Otsustusõiguseta omavalitsused

Avaliku juhtimise praktikuna asusin „Riigikunsti“ esimestest lehekülgedest peale sobitama seda igapäevase eluga nii Eesti riigi kui ka kohaliku omavalitsuse tasandil. Üks suuremaid küsimusi oli, kuidas määratleda „organisatsiooni“ ja selle „organisatsiooni stiili“. Kui vaatleme olukorda ühe Eesti omavalitsuse tasemel, siis avastame, et selle omavalitsuse võimalused toimida iseseisva avaliku juhtimise organisatsioonina on väga piiratud. Omavalitsuse kehtestatavate reeglite (õigusnormide) osakaal võrreldes Eesti Vabariigi seaduste ja valitsuse ning ministrite määrustega kehtestatud normidega on täiesti tühine. Otsustusõigust piirab suuresti veel ka kontinentaalne õigussüsteem, kus seadused on peamiseks allikaks, millele tuginetakse otsuste tegemisel, ja kaalutlusõiguse osakaal otsustusprotsessis on minimaalne. Kokkuvõtvalt puudub omavalitsuse tasandil väga suures ulatuses iseseisev otsustusõigus ning omavalitsuse tegevuse õnnestumine või ebaõnnestumine ei sõltu omavalitsuse kehtestatud normidest ja reeglitest, vaid ennekõike sellest, millised normid ja reeglid on kehtestanud keskvalitsus.

Avaliku juhtimise teine tuumkomponent on finantsvõimekus ja finantsautonoomia juhtimisotsuste teostamisel. Eesti omavalitsuste finantsvõimekus on väga erinev ega sõltu kohaliku omavalitsuse avaliku juhtimise võimekusest, vaid suurel määral omavalitsuse asukohast Eesti kaardil, rippudes otseselt ära keskvalitsuse fiskaalpoliitikast. Kõige paremas asukohas omavalitsuste põhitegevuse tuludest moodustab omatulu (otsene maksutulu ja muud tulud) üle 70%, kehvemas asukohas toimetavate omavalitsuste omatulu aga ainult 40–50%. Tulude struktuurist lähtuvalt erineb oluliselt ka omavalitsuste investeerimisvõimekus.

Kui jõukamad omavalitsused on võimelised teostama investeeringuid omatulude arvelt, siis vaesematel omavalitsustel ei jää pärast põhitegevuse kulude katmist investeeringuteks õigupoolest mingeid vahendeid. Vaesemad omavalitsused saavad investeerida ainult tänu sihtotstarbelistele investeeringutoetustele (projektiraha), mis ulatuvad vaesemates omavalitsustes ligi saja protsendini. Suur investeeringutoetuste osakaal on loonud avaliku juhtimise juurde väga suure osakaaluga halduse haru – projektimajanduse. Projektimajandus käib omavalitsuse seisukohalt väliste reeglite kohaselt ning täidab kohapeal välise juhtimise eesmärke, kuid mõjutab otseselt kohaliku elanikkonna arvamust omavalitsuse tegevuse õnnestumise või ebaõnnestumise kohta. Seega on ka omavalitsuste finantsautonoomia vähene ning võimalus iseseisvalt fiskaalotsuseid langetada pärsitud.

Iseseisvusest vaid varemed

Kuna omavalitsuste tasandil on väline mõju valdav, siis pole omavalitsusüksuse avaliku juhtimise toimimist võimalik hinnata ainult kultuuriteooriast tulenevate kriteeriumide valguses. Ka Eesti valitsuse puhul pole valitsemise vabaduse ja iseseisvusega lood märkimisväärselt paremad. Integreeritus rahvusvahelise õiguse ning rahvusvaheliste organisatsioonidega on riikide iseseisvusest järele jätnud ainult varemed. Sellega seoses on kindlasti taandunud kultuuriteooriast tulenev mõju avalikule juhtimisele.

Märgatavalt paremini korreleerub kultuuriteooria ja avalik juhtimine ainult mõningate riikide puhul, nagu USA, Hiina, Venemaa ja Põhja-Korea. Esimesed neist saavad oma suuruse ja jõu toel eirata rahvusvahelisi kokkuleppeid ning esindada selgelt ja iseseisvalt oma huvisid. Ka toodud näite teise äärmuse puhul on selgelt võimalik kohandada kultuuriteooria lähtekohti. Selle riigi valitsus on ka oma juhtimisotsustes suveräänne, lõigates end ära kogu muust maailmast. Avaliku juhtimise moderniseerumisele ja globaliseerumisele on Hood pühendanud peatüki „Tänapäeva avalik juhtimine: uus üleilmne para­digma?“.

Avaliku juhtimise moderniseerimise üheks põhjuseks ja tõukejõuks on kindlasti globaliseerumine ning, nagu märgib Hood, torkab tänapäevases avaliku juhtimise arutelus silma, et pole ühist arusaama, mida pidada heaks-kasulikuks ja mida selle vastandiks ning mida edukaks nüüdisaegseks avalikuks juhtimiseks. Hood ei soovi siiski loobuda kultuuriteoreetilisest mõjust avaliku juhtimise hindamisele: „Nii nagu toitu saab valmistada soola ja suhkruta, on võimalik täiesti loobuda ka mõnest avaliku juhtimise polaarsest käsitlusviisist –vähemalt mõneks ajaks. On kaheldavam, kas on võimalik või soovitav ilma nendeta püsivalt läbi ajada, sest samamoodi nagu soolal ja suhkrul, on avalikus juhtimiseski mõned mõjud, mida suudab tekitada ainult kindlat tüüpi polaarne organiseerumisviis.“

Hood on avaliku juhtimise hindamiseks ära toonud universaalse kultuuriteoreetilise maatriksi, kusjuures tulemus või hinnang avalikule juhtimisele sõltub sellest, millistele väljadele asetub konkreetne kultuurimaastik ja konkreetne avalik juhtimine. Selleks et need kaks asja maatriksisse paigutada, peab keegi hindama ja kõrvutama mõlemat. Siinkohal lähebki asi käest ja tuleb ilmsiks selle maatriksi ebapraktilisus. Alati saab öelda, et asi pole nii hull, et enam hullemaks minna ei saa, ning seetõttu on asjad päris hästi. Kultuuriruum pole kaugeltki must-valge ja kultuuriruumi üldistav hindamine ilma vähemuste arvestamiseta on šovinistlik ja „vanamoodne“.

Kui paljust piisab?

Kui palju peab pöörama tähelepanu demokraatlikele väärtustele, kaasatusele ja avatusele, et organisatsioon muutuks egalistlikuks? Kui palju inimesi peab uskuma, et inimeste teod ja saatus on ette määratud ning et indiviididel puudub võime oma tulevikku muuta, et organisatsioon muutuks fatalistlikuks? Kui palju peab olema usku, et eri inimestel ja rühmadel peab olema erinev staatus ning et võimu ja ressursse tuleb jagada hierarhilisel moel, et organisatsioon muutuks hierarhiliseks? Või kui palju peab olema individuaalset vabadust, vastutust ja iseseisvust, et saaks rääkida individualistlikust organisatsioonist? Need küsimused on pigem retoorilised ning vastus sõltub hindava inimese väärtushinnangutest, mistõttu annab iga inimene erineva vastuse, mis muutub ilmselgelt ka ajas.

Teine oluline küsimuste pundar on see, kuidas hinnata, kas avalik juhtimine on korda läinud. Piisab tänavaküsitlusest, küsides inimeste arvamust võimul oleva valitsuse kohta: kas praeguse valitsuse avalik juhtimine on õnnestunud? Kindlasti saab sellele küsimusele täiesti vastandlikke vastuseid. Kuid avaliku juhtimise taset võib hinnata ka juhtide seisukohalt või linnainimeste seisukohalt või vähemuste seisukohalt või rahvusvahelisest vaatevinklist jne. Sõltuvalt küsitavast saadakse seega täiesti erinevad hinnangud. Just relatiivsuse tõttu on selle kultuurimaatriksi kasutamine suhteliselt ebapraktiline ning see sobib rohkem teoreetiliseks aruteluks.

Tuleb tunnistada, et Hood on olnud päris ettenägelik ning raamatu lõpuosas on pühendutud ka „Riigikunsti“ kriitikale. See tõstab kindlasti „Riigikunsti“ väärtust ja vastab ka paljudele selles artiklis tõstatatud küsimustele. Eriliselt rõõmustab mind Hoodi kinnitus, et päris alusetu pole arvata, et „rakendada kultuuriteooriat avalikule juhtimisele on sama kui proovida noaga suppi süüa või lusikaga heina niita“.

Kuidas jõuda sellest relatiivsest maailmast selgelt piiritletud kultuurimaatriksisse, et hinnata avaliku juhtimise taset? Appi tuleb siin propaganda. On ju propaganda abil võimalik panna inimesed uskuma, et nende oma valitsus on kõige õiglasem ja parem, et valitsuse katastroofiline läbikukkumine on suur õnnestumine. Propaganda on võimeline siluma suuremal või vähemal määral kõik valitsemisel tehtud ebaõnnestunud otsused. Hood nimetab oma teoses „Riigikunst“ seda siiski teisiti – retoorikaks. Hood väidab, et retoorika mängib olulist rolli poliitiliste otsuste vastuvõtmisel ja nende elluviimisel. Autor näitab, kuidas retoorika võib mõjutada avaliku sektori reforme ning kuidas poliitilised juhid kasutavad retoorilisi võtteid, et saavutada oma eesmärke. Hood rõhutab, et retoorika ei ole pelgalt sõnad, vaid võib olla tõhus vahend poliitiliste otsuste tegemisel ja elluviimisel. Raamatus analüüsitakse retoorikavõtteid ja -tehnikaid ning näidatakse, kuidas neid kasutada. Hood väidab, et retoorika võib olla eriti oluline avaliku sektori reformide korral, kuna need nõuavad sageli suuri muutusi ning võivad olla vastuolulised. Samuti näitab ta, kuidas poliitilised juhid kasutavad retoorikavõtteid, et veenda avalikkust reformide vajalikkuses ja kasulikkuses.

Kokkuvõttes võib öelda, et Hoodi raamat on oma ebapraktilisuses avaliku juhtimise kontekstis siiski väga praktiline materjal avaliku sektori juhtide eneseanalüüsiks. Raamat annab kõigist olukordadest väljatulemiseks ka kindla ja toimiva abivahendi, milleks on retoorika. Retoorikaga on võimalik üle saada kõigist kultuuriteooria rakendamise puudustest. Siinjuures on põnev jälgida, kui palju panustavad äriettevõtted, kontsernid, valitsusasutused ja omavalitsused oma kommunikatsiooniosakonda ning kui suured ja võimsad need osakonnad on. Tuleb tunnistada, et tõepoolest, mida võimsam on organisatsiooni kommunikatsiooniosakond, seda tugevamana näib see organisatsioon ja õnnestunumana ka selle tegevus.

Päris lõpetuseks toon välja Hoodi „Riigikunsti“ lugedes tehtud avastuse: nimelt leian, et Eesti ühiskonnas teeb fatalism suurt võidukäiku. Teiseks on tunne, et meie avalikele valitsejatele on käsiraamatuks Machiavelli „Il Principe“, mitte aga Hoodi „Riigikunst“.