Kodakondsuspõhine migratsioonipoliitika ei austa inimõigusi

Mõne riigi pass on oma väljastajariigi välispoliitilise isolatsiooni tõttu sedavõrd nõrk, et sellega on peaaegu võimatu ühtegi riiki seaduslikult siseneda.

JENS JAANIMÄGI

Euroopa Liidu reaktsioon Ukrainale kallaletungimisele on olnud pretsedenditu. Liikmesriigid viskasid peaaegu kohe varasema migratsioonivastase retoorika üle parda ja uksed avati miljonitele hättajäänud võõramaalastele. Kuid miks on selline otsus niivõrd erandlik? Miks peab puhkema sõda, selleks et Euroopa riigid näitaksid rahvusvahelist solidaarsust ning avaksid ukse ja südame inimestele, kelle põhiõigused on tõsiselt ohustatud? Mis peamine: miks laieneb selline ulatuslik liikumisvabadus vaid inimestele, kes põgenevad sõja ja kuritegude eest?

Joseph H. Carens esitas neidsamu küsimusi juba üle 30 aastat tagasi.¹ Carens väidab, et riikide kontroll oma piiride ja immigratsiooni üle ei põhine muul kui riikide meelevaldselt määratletud raamistikul ja reeglitel ning on olemuslikult ebaõiglane ja vastuolus teatud inimõiguste üldpõhimõtetega. Carensi sõnul ei ole riikidel moraalset õigust piirata rahumeelsete tavakodanike liikumisvabadust. Praegune süsteem, mis piirab inimeste vaba liikumist peamiselt päritolu põhjal, sarnaneb paljuski keskaegse feodaalsüsteemiga. Jõuka lääneriigi kodakondsus on justkui pärilik klassiprivileeg, mis suurendab märkimisväärselt indiviidi võimalust hästi elada.

Rahvusvahelised immigratsioonireeglid süvendavad pärilikku ebavõrdsust, piiravad eelkõige vaeste arengumaade kodanike sisenemist rikastesse lääneriikidesse ja põlistavad niiviisi rahvusvahelist ebaõiglaselt omistatud privileegidel põhinevat süsteemi. Siinkohal on oluline märkida, et liikumisvabadus annab aluse paljudele teistele vabadustele, seega tagab liikumisvabadus ka teiste isikuvabaduste kaitse. Liikumisvabaduse piiramine puhtalt indiviidi päritolu põhjal on inimese põhiõiguste rikkumine.

Carensi argumendid resoneeruvad mitme ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioonis kajastuva põhimõttega. Nii on näiteks inimõiguste ülddeklaratsiooni artiklis 1 rõhutatud, et kõik inimesed sünnivad õigustelt võrdsetena.² Sellest tulenevalt tekib küsimus, kas immigratsiooniseadused ja -regulatsioonid, mis seavad eri inimrühmadele kodakondsuse põhjal piiranguid, on inimõiguste üldpõhimõttega kooskõlas. Muidugi võib ka võtta seisukoha, et siinkohal ei diskrimineerita isikut individuaalsete kaasasündinud tunnuste põhjal, vaid hoopis grupikuuluvuse tõttu, ning esile võib tuua ka vaieldamatu asjaolu, et igas eluvaldkonnas on vältimatult mingi­sugune grupipõhine diskrimineerimine. Olgu näiteks sageli lahkarvamusi esile kutsuv kaitseväe kohustus meestele.

Sellistes olukordades on tarvilik rakendada proportsionaalsuse põhi­mõtet, et tuvastada, kas tegu on õigustatud õiguse riivega või õigustamata õiguse rikkumisega. Selleks et kontrollida, kas õigust piirav norm on proportsionaalne, tuleks kõigepealt vastata küsimusele, kas norm täidab mingi­sugust lubatavat eesmärki. Seejärel tuleks tuvastada, kas norm on eesmärgi saavutamiseks sobiv ja proportsionaalne, s.t mitte ülemäära koormav vahend.

Rände piiramise puhul on juba Carens märkinud, et teatud juhul on riikidel vaieldamatult lubatav eesmärk piirata indiviidide õigust oma territooriumile siseneda – ühe näitena on ta välja toonud terrorismi. Riigi üks oluline ülesanne on tagada oma elanike turvalisus, mida sätestab ka näiteks inimõiguste ülddeklaratsiooni artikkel 3, ning selle tagamiseks on lubatav riivata inimeste õigust vabalt liikuda. Taas jõuame küsimuseni, mida täpselt hõlmab „turvalisuse tagamine“. Vaieldamatult ei ole terrorism ainus oht inimeste turvalisusele ning selleks et tagada elanike õigus kaitsele, on vaja piirata palju laiema grupi potentsiaalselt ohtlike inimeste liikumisvabadust.

Ühtlasi on ka ilmne, et inimese ohtlikkust ei ole võimalik hinnata puhtalt tema kodakondsuse põhjal. Kui rände piiramise ainus eesmärk on tagada siseriiklik turvalisus, siis ei ole proportsionaalne ega õigustatud piirata kodakondsusepõhiselt inimeste vaba rännet. Rände piiramisel on sellisel juhul küll lubatav eesmärk, kuid pole põhjust arvata, et see meede oleks tõhus. Vastupidi, arvestades reaalsusega, kus sajad tuhanded inimesed kannatavad põgenedes ohtlike ja ebainimlike tingimuste all, on tegu suurele arvule inimestele vägagi piirava ja koormava normiga.

Carensi esitatud reservatsioone vaba rände piiramiseks on võimalik laiendada. Nii seab inimõiguste ülddeklaratsioon riikidele veel rida teisi kohustusi, mille täitmist võib vaba ränne takistada. Nii annab näiteks inimõiguste üld­deklaratsiooni artikkel 22 õiguse sotsiaalsetele tagatistele, artikkel 23 õiguse inimväärilisele töötasule, artikkel 25 õiguse toidule, riietusele, eluasemele, arstiabile ning elementaarsetele sotsiaalteenustele ja kindlustatusele tööpuuduse, haiguste, invaliidsuse, lesestumise ja vanaduse või muul elatus­vahenditest ilmajäämise puhul ning peale selle ka õiguse emadele ja lastele saada erilist hooldust ja abi.

Artikkel 26 tagab õiguse haridusele ja artikkel 27 õiguse kultuurielust osa saada. Just nende niinimetatud sotsiaalsete põhiõiguste puhul tekib palju enam küsimus, kas vaba ränne võib need­samad õigused ohtu seada. Oudekki Loone kirjutab, et tänapäeva maailmas soodustab ränne paljuski ekspluatatsiooni.³ Migrantide töö on süstemaatiliselt alatasustatud ning nende tervis ja isegi elu halbade töötingimuste tagajärjena ohus, mis on omakorda inimõiguste rikkumise tagajärg. Kiire ja kontrollimata odava välistööjõu sisse­vool võib tuua ühtlasi halvemad töötingimused kodumaistele töötajatele ja kehvema ligipääsu sotsiaalteenustele kogu elanikkonnale.⁴

Esimene eeltoodud arvamustest põhineb eeldusel, et immigranttööjõudu ekspluateeritakse vältimatult, kuid siinkohal on võimalik vastu väita, et riikide ülesanne ongi just seda vältida. Teine seisukoht põhineb arvamusel, et migrandid kasutavad liialt palju sotsiaalteenuseid, mis seab sihtriikide sotsiaalsüsteemidele ülemäärase koormuse, kuid see on vastuolus mitme klassikalise migratsiooni sihtriigi uuringuga, kust tuleb selgelt välja, et migrandid kasutavad üldjoontes vähem sotsiaalteenuseid kui üldpopulatsioon.⁵ Siin võib tegu olla küll surnud ringiga: immigrandid kasutavad vähem teenuseid, kuna nende ligipääs sotsiaalsüsteemile on lihtsalt piiratud, see omakorda võimaldab ka nende suuremat ekspluateerimist. Ekspluatatsiooni ennetamine eeldab eeltoodud takistuste kõrvaldamist ja ulatuslikke riigi pingutusi sotsiaal- ja integratsiooni­teenuste kujul, mille kulusid ei saa niisama märkimata jätta.

Siinkohal kerkib meetme sobivuse küsimus. Kas immigratsioonipoliitika, mis piirab vaid teatud riikide kodanike immigratsiooni, kuid avab uksed kontrollimata migratsioonile teistest riikidest, on siseriikliku tööturu ja sotsiaalsüsteemi kaitsmiseks põhjendatavalt sobiv meede? Muidugi saab argumenteerida, et teatud riikide puhul ei ole vaba rände lubamise korras oodata ülemäärast inimeste ja sealhulgas tööjõu sissevoolu, ent teiste riikide puhul on see oht märkimisväärsem. Kuid migratsiooni kontrollimiseks on võimalik rakendada konkreetsemaid ja vähem diskrimineerivaid meetmeid kui kodakondsuspõhine migratsioonipoliitika. Nii saaksid riigid määrata näiteks migratsioonikvoote, mis kehtiksid võrdselt kõigile väliskodanikele olenemata nende kodakondsusest. Valimatu kodakondsuspõhine diskrimineerimine ei ole riigisisese sotsiaalse tagatissüsteemi kaitsmiseks kuigi sobiv ega proportsionaalne.

Peale eeltoodud inimõiguste ülddeklaratsiooni põhimõtete tasub eraldi välja tuua ka inimõiguste ülddeklaratsiooni artikkel 13. Riigisisese vaba liikumise kõrval tagab artikkel 13 ka õiguse lahkuda oma riigist. Ehkki eelmainitud õigust oma riigist lahkumisele tõlgendatakse tihtipeale pelgalt kui õigust lahkuda riigist nõnda, et lähteriik lahkumist ei takista, tekib mõne riigi puhul küsimus, kas rahvusvahelisest isolatsioonist tulenevalt on ehk kodanike õigus lahkumisele tõsiselt ohustatud just riigiväliste tegurite ehk lähteriigi-vastaste rändepiirangute tõttu. Kui vaadata rahvusvahelisi passiindekseid⁶, siis näeme, et mõne riigi kodakondsus ehk pass on oma väljastajariigi välispoliitilise isolatsiooni tõttu sedavõrd nõrk, et sellega on peaaegu võimatu üldse ühtegi riiki seaduslikult siseneda. Kuigi de jure on mis tahes riigi kodanikul võimalus taotleda mis tahes sihtriigi viisat, on see paljudele inimestele de facto võimatu.

Näiteks võib tuua Afganistani, ehkki juba enne Talibani võimule tulekut oli de facto peaaegu võimatu riigist lahkuda. Nii keeldus 2020. aastal näiteks USA rohkem kui pooltest afgaanide viisataotlustest. Peale Talibani võimuletulekut suleti aga riigis ka viimasedki saatkonnad ja konsulaarpostid ning isegi viisa taotlemine muutus võimatuks. Ka mitmesuguste Aafrika ja Aasia nn paariariikide kodanike puhul lükatakse tagasi üle 90% viisataotlustest. Nende riikide välispoliitiline isolatsioon on enamasti vägagi põhjendatud ning on tihtipeale kehtestatud sanktsioonina nendes riikides aset leidnud inimõiguste rikkumiste eest. Küll tekib küsimus, kas on õigustatud isoleerida selle käigus ka lõviosa kodanikest, jätmata neile mingisugustki võimalust seaduslikul viisil oma riigist lahkuda.

Kokkuvõttes on levinud põhjendusviisid vaba rände piiramiseks inim­õiguste seisukohalt mõistetavad ja täidavad lubatavaid eesmärke, küll aga ilmneb praeguses kodakondsuspõhises rändesüsteemis, mis jaotab õigusi valimatult ja eeskätt ühel spetsiifilisel kaasasündinud tunnusel, põhimõttelisi vigu. See omakorda viib rakendatava süsteemi vastuollu rahvusvaheliselt tunnustatud inimõiguste üldpõhi­mõtetega. Lõpuks taandub probleem, kas ja milline rände piiramine on inimõigustega kooskõlas, küsimusele, kuivõrd on lubatav piirata ühte õigust, et kaitsta mõnda teist õigust. Kui olla seisukohal, et nii vabadusel kui ka võrdsusel põhinevad individuaalsed õigused, kuid ka grupiõigused on ülimuslikud ning nende piiramine peab olema erandlik, proportsionaalne ja väga hästi põhjendatud, saame öelda, et praegune rahvusvaheline rände­süsteem on inimõiguste üldpõhimõtete seisukohalt lubamatu.

1 Joseph H. Carens, The case for open borders. – Open Democracy 5. VI 2015. https://www.opendemocracy.net/en/beyond-trafficking-and-slavery/case-for-open-borders/

2 https://www.ohchr.org/sites/default/files/UDHR/Documents/UDHR_Translations/est.pdf

3 Oudekki Loone, Kas riigid võivad piirata immigratsiooni? – Vikerkaar 2016, nr 5.

4 Magdalena Bernaciak, Social Dumping: Political Catchphrase or Threat to Labour Standards? – ETUI Working Paper 2012 nr 6. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2208393

5 Alex Nowrasteh, Robert Orr, Immigration and the Welfare State: Immigrant and Native Use Rates and Benefit Levels for Means-Tested Welfare and Entitlement Programs. – Immigration Research and Policy Brief No. 6, 10. V 2018. https://www.immigrationresearch.org/system/files/Immigration_and_the_Welfare_State.pdf; Alessandra Conte, Jacopo Mazza, Migrants and Welfare Dependency: Evidence from the EU. – European Commission 2019. https://knowledge4policy.ec.europa.eu/sites/default/files/tr_jrc116591.pdf

6 The Henley Passport Index. https://www.henleyglobal.com/passport-index/ranking